II SA/Wa 262/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Adam Lipiński Andrzej Góraj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby w trybie wznowienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] października 2012 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego W. K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: K.p.a., po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie zwolnienia W. K. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. Pismem z dnia [...] października 2012 r. W. K. wniósł odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] października 2012 r. Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. zwolnił W. K. ze służby w PSP na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. nr 12, poz. 68 z późn. zm.) z dniem [...] czerwca 2012 r. Przedmiotową decyzję strona otrzymała w dniu [...] maja 2012 r., a wobec niezłożenia odwołania decyzja stała się prawomocna. W dniu [...] sierpnia 2012 r. do Komendanta Głównego PSP wpłynęło orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w W. z dnia [...] lipca 2012 r., stwierdzające, że W. K. jest całkowicie niezdolny do służby w PSP. Orzeczenie to zostało zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w W. w dniu [...] sierpnia 2012 r. W dniu [...] sierpnia 2012 r. do Komendanta Głównego PSP wpłynęło pismo W. K. zatytułowane "wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej, ewentualnie wniosek o zmianę decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby". W uzasadnieniu wniosku strona wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i zmiany decyzji o zwolnieniu ze służby poprzez zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby z art. 43 ust. 2 pkt 5 na art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP. W związku z powyższym, organ pismem z dnia [...] września 2012 r. wezwał stronę do sprecyzowania wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. w zakresie wskazania żądania, trybu i podstawy prawnej rozpatrzenia. W dniu [...] września 2012 r. do Komendanta Głównego PSP wpłynęły trzy pisma strony, oznaczone datą [...] września 2012 r. Pierwsze pismo – wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w PSP i zmianę decyzji zwalniającej poprzez zwolnienie na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy o PSP. Drugie pismo – wniosek o zmianę decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 155 K.p.a., którym strona wniosła o zmianę podstawy zwolnienia z art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP na art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP. W trzecim piśmie strona wyjaśniła, że pismo z [...] sierpnia 2012 r. zawierało wnioski o wszczęcie dwóch postępowań oraz winno być rozpatrzone zgodnie z jego treścią, jednak celem uniknięcia wątpliwości składa dwa wnioski oraz prosi o uwzględnienie również argumentów zawartych w piśmie z [...] sierpnia 2012 r. W związku z powyższym Komendant Główny PSP postanowieniem nr [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją nr [...] z [...] maja 2012 r. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Komendant Główny PSP decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmówił zmiany decyzji nr [...] z [...] maja 2012 r. w sprawie zwolnienia ze służby w PSP z dniem [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW z dnia [...] lipca 2012 r. nie spełnia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ponieważ orzeczenie to nie istniało w dniu wydania decyzji. Podkreślono, że orzeczenie to nie jest nową okolicznością faktyczną, ani nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji o zwolnieniu. W dniu [...] października 2012 r. W. K. złożył odwołanie do MSW, w którym wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie jego wniosku – uchylenie decyzji Komendanta Głównego PSP z dnia [...] maja 2012 r. i wydanie decyzji zwalniającej go ze służby z dniem [...] czerwca 2012 r. z uwagi na całkowitą niezdolność do służby. W ocenie strony, zwolnienie ze służby powinno odbyć się w trybie art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP, gdyż niezdolność do służby istniała zarówno w dniu [...] marca 2012 r. (dzień złożenia wniosku), w dniu [...] maja 2012 r. (dzień wydania decyzji), jak i w dniu [...] czerwca 2012 r. – w dniu zwolnienia ze służby. Organ odwoławczy analizując przedmiotową sprawę wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W świetle tego przepisu nowe okoliczności lub nowe dowody, powodujące konieczność wznowienia postępowania, powinny istnieć w dniu wydania decyzji w postępowaniu mającym podlegać wznowieniu. W ocenie organu II instancji w przedmiotowej sprawie żadne nowe okoliczności lub dowody nie zostały ujawnione. Zdaniem MSW, strona działa w mylnym przekonaniu, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w W. z dnia [...] lipca 2012 r., stwierdzające całkowitą niezdolność do służby strony, jest nową okolicznością, nowym dowodem, istniejącym w dniu wydania decyzji, nieznanym organowi. Minister wskazał, że powołane jako podstawa wznowienia orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w W. z dnia [...] lipca 2012 r. stało się prawomocne w dniu [...] sierpnia 2012 r., podczas gdy decyzja kończąca postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia strony ze służby w PSP została wydana w dniu [...] maja 2012 r. W dniu podjęcia decyzji przedmiotowe orzeczenie jeszcze nie istniało, więc nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania, wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Organ II instancji podniósł, iż w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że W. K. raportem z dnia [...] marca 2012 r. wystąpił do Komendanta Głównego PSP o zwolnienie ze służby w PSP na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP. Występując o rozwiązanie stosunku służbowego strona złożyła oświadczenie woli skierowane do Komendanta Głównego PSP. Minister wyjaśnił, że ustawa o PSP i inne przepisy administracyjne nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnych stosunkach służbowych i dlatego żądanie zwolnienia ze służby w PSP jest oświadczeniem woli w rozumieniu zasad Kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z treścią art. 61 K.c., oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła skutecznie zapoznać się z jego treścią. Natomiast odwołanie oświadczenia jest skuteczne, gdy dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli, określonych w art. 82-88 K.c. Organ II instancji podniósł, że z przepisów tych wynika, iż możliwe jest uznanie za nieważne oświadczenia woli, które zostało złożone przez osobę znajdującą się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne podejmowanie decyzji i wyrażenie woli. Istnieje także możliwość uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu albo groźby bezprawnej. Minister wskazał, że z dokumentów sprawy nie wynika, aby strona w chwili składania oświadczenia woli, zawierającego raport o zwolnienie ze służby w PSP, znajdowała się w stanie wyłączającym świadome lub swobodne podejmowanie decyzji i wyrażanie woli. Oświadczenie woli strony zawarte w raporcie z dnia [...] marca 2012 r., w którym zwraca się o zwolnienie ze służby w PSP, zostało przyjęte przez Komendanta Głównego PSP, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 65 § 1 K.c. Oświadczenie takie może być skutecznie odwołane tylko za zgodą autora, natomiast z akt sprawy nie wynika, aby strona podjęła działania mające na celu próbę cofnięcia oświadczenia woli. W konsekwencji Komendant Główny PSP przychylił się do raportu strony i zgodnie z jej wolą, zawartą w raporcie z dnia [...] marca 2012 r., zwolnił ją ze służby w PSP z dniem [...] czerwca 2012 r., w trybie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa o Państwowej Straży Pożarnej nie przewiduje, aby można było cofnąć wniosek o zwolnienie ze służby i nie określa skutków takiego cofnięcia. Organ II instancji, odnosząc się do odwołania strony, w którym strona podniosła, że niezdolność do służby istniała zarówno w dniu [...] marca 2012 r. (dzień złożenia wniosku), w dniu [...] maja 2012 r. (dzień wydania decyzji), jak i w dniu [...] czerwca 2012 r. – czyli w dniu zwolnienia ze służby, uznał, że jest to subiektywny pogląd strony. Minister wskazał, że z orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w W. wynika, ze inwalidztwo strażaka istnieje od dnia [...] lipca 2012 r., wobec tego faktu niezasadne byłoby uzyskanie dodatkowych informacji przez organ I instancji, od jakiego momentu istniała niezdolność strażaka do służby. Tym bardziej, że przepisy ustawy o PSP nie uzależniają wydania decyzji w trybie art. 43 ust. 2 pkt 5 od uzyskania stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji o zwolnieniu. Zdaniem organu odwoławczego, cały materiał dowodowy zebrany w sprawie zwolnienia ze służby był znany strażakowi, bowiem to jego raport z dnia [...] marca 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby. W ocenie organu II instancji, strona nie wykazała, aby została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym, Minister Spraw Wewnętrznych uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i znajduje pełne uzasadnienie w ustalonym stanie faktycznym sprawy, a argumenty strony nie znajdują uzasadnienia. Pismem z dnia 10 stycznia 2013 r. W. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. W ocenie skarżącego, zarówno organ I, jak i II instancji dokonały ustalenia stanu sprawy jedynie na podstawie przesłanego przez skarżącego orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w W. w dniu [...] lipca 2012 r., czym naruszyły zasadę prawdy obiektywnej. Skarżący zarzucił organowi I instancji, że przed zakończeniem postępowania uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, przez co skarżący został pozbawiony możliwości przekazania organowi informacji, że przed Centralną Komisją Lekarską MSW toczy się postępowanie w zakresie nadzoru w celu ustalenia rzeczywistej daty wystąpienia u strony niezdolności do służby. Zdaniem skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych przez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej MSW naruszył art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 76 § 3 oraz art. 75 § 1 K.p.a., jak również art. 6-10 K.p.a. Skarżący podniósł, że przez brak odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów strony, zawartych w odwołaniu, organ nie rozpatrzył sprawy w sposób należyty. Zaznaczył, że Centralna Komisja Lekarska MSW orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2012 r. uznała, że jego niezdolność do służby istniała w dniu [...] maja 2012 r., czyli w dniu wydania decyzji Komendanta Głównego PSP dotyczącej zwolnienia skarżącego ze służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do zbadania tego, czy organ w sposób prawidłowy ocenił stan faktyczny sprawy przez pryzmat art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z wyżej powołanym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania jest więc możliwe w sytuacji kumulatywnego wystąpienia trzech przesłanek: - zaistnienia nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, - przedmiotowe okoliczności faktyczne lub dowody winny istnieć w dniu wydania decyzji i nie być znane organowi, - przedmiotowe okoliczności faktyczne lub dowody muszą być istotne dla sprawy. Wyjaśniając materię przesłanek opisanych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazać należy, iż przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę (patrz: Komentarz do KPA, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Wydanie 12.). Co zaś się tyczy wzajemnych relacji pomiędzy nowymi okolicznościami faktycznymi a nowymi dowodami, to ta kwestia była już wielokrotnie wyjaśniana przez sądy administracyjne, m.in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 633/05, gdzie Sąd, odnosząc się do kwestii ekspertyzy sporządzonej po wydaniu kwestionowanej decyzji, stwierdził, że: "nową okolicznością nie może być fakt wydania ekspertyzy, ale co najwyżej fakty z ekspertyzy tej wynikające". Podobnie w uzasadnieniu wyroku z 22 grudnia 2011 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 1358/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "w ramach określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podstawy wznowieniowej, niezależnymi od siebie i samoistnymi przesłankami wznowienia są nowe okoliczności i nowe dowody, istniejące w dacie wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję i ujawnione po dacie jej wydania. W odniesieniu do przesłanki wznowienia, którą stanowi nowy dowód wyjaśnić należy, że jeżeli nawet dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, lecz został wygenerowany w terminie późniejszym, to jednak wynikająca z tego dowodu okoliczność faktyczna, jako mogąca istnieć w dniu wydania inkryminowanej decyzji, może uzasadniać wznowienie postępowania". W świetle powyższego, badając materię wznowieniową, należy mieć na względzie to, że dowody wygenerowane po wydaniu decyzji, mogą być źródłem wiedzy o nowych okolicznościach faktycznych, istniejących przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Tym samym, jako zasadna jawi się konkluzja, by ostateczne rozstrzygnięcie wniosku o wznowienie postępowania, nastąpiło po zakończeniu toczącego się równolegle postępowania dowodowego, w wyniku którego mogą pojawić się nowe dowody, wskazujące na istnienie nowych okoliczności faktycznych, jeszcze przed wydaniem inkryminowanej decyzji. Wydaje się, że taki sposób procedowania będzie też właściwy z punktu widzenia ekonomii postępowania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Prostszym rozwiązaniem jest bowiem wstrzymanie się z załatwieniem wniosku o wznowienie postępowania, do czasu zakończenia postępowania mogącego doprowadzić do stwierdzenia istnienia nowej okoliczności faktycznej, od zmuszania stron do wszczynania w okresie późniejszym nowych postępowań wznowieniowych. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że nie budzi wątpliwości fakt, iż materia stanu zdrowia strony i jej zdolności do służby na dzień wydawania decyzji o zwolnieniu ze służby, jest istotną dla sprawy nową okolicznością faktyczną. Poza sporem pozostaje również to, że przed wydaniem przez Komendanta Głównego PSP decyzji z [...] października 2012 r. o odmowie zmiany decyzji z [...] maja 2012 r. przed Centralną Komisją Lekarską MSW toczyło się w trybie nadzoru postępowanie dotyczące ustalenia daty wystąpienia u skarżącego niezdolności do służby. W świetle powyższego, uznać należało, że wydanie ww. decyzji z [...] października 2012 r. było przedwczesne. Toczyło się bowiem w tym czasie postępowanie, w wyniku którego mógł zostać wygenerowany nowy dowód w sprawie, potwierdzający nowe okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy i nieznane organowi, a istniejące przed wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby. Nie zachodziły więc przesłanki ku temu, aby organ mógł opierać się bezkrytycznie jedynie na orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW z [...] lipca 2012 r. Tak więc uznać należało, że skarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy zostały wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wobec bowiem faktu, że toczyło się postępowanie przed Centralną Komisją Lekarską MSW dotyczące ustalenia daty wystąpienia u skarżącego niezdolności do służby, organ nie miał podstaw ku temu, aby kategorycznie przesądzać o braku nowych okoliczności faktycznych, istotnych dla sprawy, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 3