II SA/Wa 2639/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. O. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę K. O. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o pisemne potwierdzenie wykonywania zadań służbowych w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, w okresie od [...] czerwca 2010 r. do [...] marca 2020 r., wskazanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1611), dalej: "rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy". Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej: "DIAS", "organ I instancji", postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez wnioskodawczynię służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu z tego względu, że nie stwierdzono dowodów potwierdzających ten fakt. Przeprowadzona analiza zapisów dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych K. O. wskazuje, iż we wnioskowanym okresie, tj. od [...] czerwca 2010 r. do [...] marca 2020 r., pełniła ona służbę w następujących komórkach organizacyjnych byłej Izby Celnej w [...] oraz [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...]: 1) od [...] czerwca 2010 r. do [...] lutego 2017 r. - Referat [...] w [...], 2) od [...] marca 2017 r. do [...] marca 2020 r. - [...] Urząd Celno-Skarbowy. DIAS stwierdził, że w dokumentach tych nie ma żadnych zapisów o wykonywaniu przez wnioskodawczynię, wymienionych w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i lub zdrowia, a tym bardziej, aby w którymś z lat z okresu 1999-2020 czynności takowe wykonane były co najmniej 6-krotnie w danym roku. Po rozpoznaniu zażalenia K. O., Szef Krajowej Administracji Skarbowej, dalej: "Szef KAS", "organ odwoławczy", postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W ocenie Szefa KAS, przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści, dotyczących podejmowania przez wnioskodawczynię czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania organ I instancji dokonał przeglądu akt osobowych wnioskodawczyni, zwrócił się do podmiotów, które mogły posiadać dowody związane z przedmiotowym zagadnieniem. Podjęte czynności nie doprowadziły jednak do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o żądanej treści. KAS podkreślił, że brak jest uzasadnienia do wydania wnioskowanego zaświadczenia jedynie z tytułu pełnienia służby w Służbie Celnej i Służbie Celno-Skarbowej. Dodał, iż z samego faktu pełnienia służby nie można wywodzić, że w każdym przypadku, w czasie jej pełnienia, występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Należy bowiem odróżnić pełnienie służby w warunkach realnego zagrożenia życia lub zdrowia od pełnienia służby w warunkach powszechnych, wynikających z zakresu obowiązków i uprawnień. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym (co najmniej 6 razy w ciągu roku), wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Powołując się na wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 3462/15, wskazał, że istotne jest, żeby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne, a nie potencjalne, czy abstrakcyjne. Musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Nie chodzi zatem o codzienny trud służby i jej niebezpieczeństwa, ale wyjątkowe zdarzenia wprost godzące w życie lub zdrowie funkcjonariusza. Zagrożenie musi mieć zatem postać kwalifikowaną, tzn. być wyższe niż to, jakie jest udziałem pełnienia służby w sposób określony obowiązkami i zadaniami przewidzianymi na zajmowanym stanowisku służbowym. Podkreślił, iż podejmowanie czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Związane jest to z faktem, że przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie brak jest zarówno informacji jak i materiałów potwierdzających udział skarżącej w określonych akcjach (co najmniej 6 w ciągu roku), uzasadniających podwyższenie emerytury. Podjęto działania mające na celu ustalenie, czy wnioskodawczyni pełniła służbę w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Jednak przeprowadzone czynności nie doprowadziły do ustalenia, że podejmowała ona co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Szef KAS stwierdził, że skoro zaświadczenie jest wydawane w oparciu o posiadane przez organ ewidencje, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, to wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Podniósł, iż powyższe nie przesądza jednak o tym, że nie było tak, jak twierdzi skarżąca, może ona - w drodze innego postępowania, np. o podwyższenie emerytury (w zakładzie emerytalnym) - dowieść, za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. O. zakwestionowała postanowienie Szefa KAS z dnia [...] maja 2021 r., któremu zarzuciła: 1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę zaskarżonego orzeczenia, polegający na przyjęciu, iż wniosła o wydanie pisemnego potwierdzenia wykonywania zadań służbowych w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od [...] czerwca 2010 r. do [...] marca 2020 r. w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, podczas gdy konsekwentnie, od momentu złożenia wniosku domagała się wydania pisemnego potwierdzenia wykonywania zadań służbowych wskazanych w powyższym rozporządzeniu, co stanowi istotną różnicę, albowiem organy I i II instancji konsekwentnie analizują wniosek jedynie pod kątem wykonania zadań służbowych z narażeniem życia lub zdrowia, podczas gdy § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia zawiera również inne przesłanki pozwalające spełnić warunki uzyskaniu dodatku do emerytury, które wszystkie organy rozpoznające niniejszą sprawę całkowicie pomijają, na szkodę skarżącej, 2. obrazę prawa materialnego - § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, iż dla spełnienia wymogu wskazanego w tym przepisie konieczne jest łączne występowanie okoliczności wskazanych w tym przepisie w połączeniu ze wskazaną w jego końcowej części przesłanką istnienia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, a tym samym skupienie się jedynie na tej ostatniej przesłance, podczas gdy użycie w tym przepisie, po słowie "dochodzeniowo-śledcze'' spójnika "albo" oznacza wprowadzenie w nim alternatywy rozłącznej, która, z uwagi na treść przepisu nie wymaga spełnienia łącznie wszystkich przesłanek wymienionych w dalszej części tego przepisu, a tym samym, z uwagi na złożony wniosek o wydanie potwierdzenia spełniania wymogów wskazanych w § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia, organ winien ocenić, czy wnioskodawczyni w czasie pełnienia służby wykonywała czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, których wykonywanie stanowi przesłankę do spełnienia przesłanek ww. przepisu i powinno skutkować wydaniem stosownego zaświadczenia, 3. obrazę przepisów prawa procesowego - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli, które polegało na znaczącym ograniczeniu czynności podejmowanych w sprawie, zakresu badania okoliczności faktycznych i zbieraniu informacji, a także wymaganiu od niej posiadania i gromadzenia informacji służbowych i operacyjnych (odnośnie miejsc i czasu wykonywania czynności oraz nazwisk funkcjonariuszy), których gromadzić jej nie wolno, w sytuacji, gdy organ sam powinien posiadać informacje na temat przebiegu służby funkcjonariuszy i na podstawie zgromadzonych w archiwach informacji wydawać stosowne decyzje, czego zaniechano w niniejszym przypadku. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w szczególności w celu rozpatrzenia wniosku zgodnie z jego treścią, tj. zbadania wszystkich przesłanek wynikających z § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia bez ograniczania się jedynie do kwestii wykonywania czynności służbowych z narażeniem życia lub zdrowia, oraz zobowiązanie organu do szczegółowego sprawdzenia przebiegu jej służby, zbadania wszystkich archiwów, w tym elektronicznej książki służb, a także zwrócenia się do Działu [...][...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], Centralnego Biura Śledczego Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, z którymi wnioskodawczyni współpracowała podczas wykonywania zadań służbowych oraz do wydania stosownego pisemnego poświadczenia. Skarżąca uzasadniając skargę wyraziła pogląd, że budowa logiczna przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia została tak ukształtowana przez ustawodawcę, że dla spełnienia warunków w nim przepisanych wystarczy spełnienie jednego ze wskazanych w nim elementów oddzielonych spójnikiem "albo" – czyli spełnia je funkcjonariusz, który co najmniej 6 razy w ciągu roku podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze, spełnia również funkcjonariusz, który 6 razy w ciągu roku podejmował czynności dochodzeniowo - śledcze, jak i ten funkcjonariusz, który podejmował zarówno czynności operacyjno-rozpoznawcze, jak i dochodzeniowo-śledcze. Niezależnie od tego warunki wskazane w ww. przepisie spełnia również funkcjonariusz, który podejmował 6 razy w ciągu roku interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego (wystarczy spełnienie jednego z tych trzech warunków, ale możliwe jest również spełnienie dwóch oraz wszystkich trzech), ale tylko w sytuacji, gdy istniało bezpośrednie niebezpieczeństwo zagrożenia życia lub zdrowia (ponownie wystarczającym będzie spełnienie jednego z tych warunków, tj. tylko zagrożenie życia, albo tylko zagrożenie zdrowia, wreszcie mogło być również zagrożenie życia i zdrowia jednocześnie). Dla spełnienia warunków przewidzianych w ww. przepisie wystarczające jest spełnienie któregoś z warunków, który w treści tego przepisu znajduje się przed spójnikiem "albo" lub który znajduje się po tym spójniku. Skarżąca podniosła, że z treści decyzji organu I i II instancji wynika, że w toku postępowania nie udało się uzyskać dokumentów, które potwierdzałyby uprawnienia do uzyskania dodatku, jednak nie wskazano jakie konkretnie czynności zostały podjęte w celu uzyskania tych dokumentów, w szczególności jakie archiwa zostały przeszukane, czy przesłuchano świadków, czy analizie poddane zostały dokumenty dotyczące zakresów jej obowiązków. Zdaniem skarżącej, treść decyzji organów I i II instancji nasuwa podejrzenie, że żadne dokumenty nie zostały przeanalizowane (o czym jej zdaniem może świadczyć również szybkość działania organu w tym względzie). W ocenie skarżącej, dokładna analiza przebiegu jej służby doprowadziłaby do ustalenia, że w jej trakcie codziennością było wykonywanie czynności dochodzeniowo-śledczych oraz operacyjnyjno-rozpoznawczych, a także występowanie zagrożenia życia lub zdrowia. W każdym roku służby takie czynności służbowe lub zagrożenia występowały zdecydowanie więcej niż 6 razy. Wielokrotnie uczestniczyła bowiem w likwidowaniu nielegalnych krajalni i fabryk papierosów, ujawnianiu znacznych ilości narkotyków, nielegalnie przewożonych wyrobów akcyzowych, takich jak paliwa i papierosy, wspólne akcje z innymi służbami takimi jak ABW, CBŚP, podczas których to na funkcjonariuszach służby celnej spoczywało dokonywanie zatrzymań, wejścia na posesje i ich zabezpieczanie. Wielokrotnie wykonywała też zadania związane z konwojowaniem osób lub mienia znacznej wartości. Podczas realizowanych czynności używała również środków przymusu bezpośredniego takich jak pistolet, pałka, kajdanki, taser. Wyraziła przekonanie, że dokładna analiza wszystkich dokumentów dotyczących przebiegu służby, w tym również dokumentów będących w posiadaniu innych służb, ujawniłaby te sytuacje, które jej zdaniem w pełni wyczerpują normę § 4 pkt 1 powoływanego rozporządzenia zarówno pod względem charakteru, jak i częstotliwości ich podejmowania. Skarżąca przedłożyła wydruk publikacji książkowej funkcjonariusza A. Z., z którym pełniła służbę na takich samych warunkach, a która dotyczy najciekawszych czynności przeprowadzanych przez funkcjonariuszy Izby Celnej w [...]. Zaznaczyła, że w artykułach nie wskazywano z imienia i nazwiska konkretnych celników, z uwagi na ich bezpieczeństwo oraz aby nie naruszać tajemnicy służbowej. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie wskazując, że wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzało, w ramach postępowania zaświadczeniowego, zebranie i przeanalizowanie materiału dowodowego, znajdującego się w dyspozycji organu. Jednocześnie Szef KAS wniósł o oddalenie wniosku o dopuszczenie w ramach niniejszego postępowania dowodu z wydruku publikacji książkowej funkcjonariusza A. Z.. W ocenie organu, z uwagi na charakter postępowania zaświadczeniowego dowód ten nie powinien być brany pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej, indywidualnej sprawy skarżącej. Ponadto, odnosi się on do sytuacji innych osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), a także art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, nie będąc przy tym związane zarzutami i wnioskami zawartymi w skargach oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie Szefa KAS z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie DIAS nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści, nie naruszają prawa. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, dalej: "ustawa zaopatrzeniowa" (Dz. U. z 2020 r. , poz. 723), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Przyznając funkcjonariuszom w ww. przepisie ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611). Stosownie do § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2018 r. , poz. 2373 z późn. zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Krajowej Administracji Skarbowej. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza. Wskazać również należy, że w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (publ. Dz. U. z 2014, poz. 736, OTK-A 2014/5/56), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. zaopatrzeniowej oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Podkreślić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z uwzględnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., co wynika z treści zaskarżonego postanowienia Szefa KAS z dnia [...] maja 2021 r. Uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w uzasadnieniu powołanego wyroku, w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że podejmowanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego nie oznacza samo przez się powstania sytuacji szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia. Są to bowiem typowe zadania, które funkcjonariusz zobowiązany jest wykonywać w ramach pełnionej przez siebie służby. Tymczasem trzeba odróżniać potencjalne niebezpieczeństwo, z jakim wiąże się służba w jednej z formacji wymienionych w rozporządzeniu, od szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, występującego przy podejmowaniu konkretnej czynności, w tym podczas udziału w określonym co do miejsca i czasu zdarzeniu (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA", z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2970/21 i z 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1359/16 - orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostrzec przy tym wypada, iż czynności wymienione w dalszych punktach § 4 rozporządzenia (pkt 2, pkt 3 i pkt 4), których wykonywanie pozwala na zastosowanie podwyższenia podstawy wymiaru emerytury, wskazują wprost na działania bezpośrednio zagrażające życiu lub zdrowiu funkcjonariusza. Nie ma więc podstaw, aby za takie czynności uważać wszystkie czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze. Ujęty w § 4 pkt 1 in fine rozporządzenia warunek wystąpienia "sytuacji, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" należy zatem odnosić do podejmowania czynności operacyjno-rozpoznawczych i dochodzeniowo-śledczych oraz interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego. Wykładnia językowa § 4 pkt 1 rozporządzenia, dokonana z uwzględnieniem dyrektyw wykładni celowościowej i systemowej, prowadzi do wniosku, że podwyższenie emerytury funkcjonariuszy służb mundurowych o 0,5% podstawy uzależnione jest od tego, czy podejmowanie określonego rodzaju czynności miało miejsce w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Takie rozumienie ww. przepisu pozostaje w zgodzie z celem ustawodawcy, którego zamysłem było powiązanie zwiększenia emerytury w ramach odrębnego systemu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy ze służbą pełnioną w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Podkreślić należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu, i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11 - dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). Postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności, wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12 - dostępny:https://cbois.nsa.gov.pl). Postępowanie wyjaśniające, prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już, faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. W rozpoznawanej sprawie organ, odmawiając wydania zaświadczenia, wykazał, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji, będącej w dyspozycji właściwych jednostek organizacyjnych, nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów) potwierdzających, że skarżąca w okresie od [...] czerwca 2010 r. do [...] marca 2020 r. pełniła służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w wymiarze ilościowym określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Sąd w pełni aprobuje stanowisko Szefa KAS, wedle którego wykonywanie czynności służbowych w sytuacjach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, a zatem w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, musi bezsprzecznie wynikać z posiadanej dokumentacji. Związane jest to z faktem, że przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie. Organ zaś wykazał, że zgromadzona w aktach osobowych dokumentacja nie zawiera żadnych zapisów o wykonywaniu przez K. O., wymienionych w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia i lub zdrowia, a tym bardziej, aby w którymś z lat z okresu 2010-2020 czynności takowe wykonane były co najmniej 6-krotnie w danym roku. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest zatem przesłanek do podważenia stanowiska orzekających w sprawie organów. Stanowisko to jest wynikiem przeprowadzenia kwerendy i analizy dostępnych materiałów, co znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. Wyniki tej analizy doprowadziły organ do trafnego wniosku, że brak jest danych mogących stanowić podstawę wydania wnioskowanego zaświadczenia. Organ słusznie wskazał, że skoro zaświadczenie jest wydawane w oparciu o posiadane ewidencje, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, to wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Sąd nie uwzględnił, zawartego w skardze, wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, albowiem nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, jak wymaga tego przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, ani nie dopatrując się zarzucanych w niej naruszeń prawa oraz uznając, iż organy administracyjne obu instancji podjęły wszelkie dopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu czynności wyjaśniające dla ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia treści zaświadczenia żądanego przez skarżącą, a w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć wskazały powody uniemożliwiające wydanie wnioskowanego zaświadczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.