II SA/Wa 266/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Bronisław Szydło, Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2007 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...]; 2. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla Ł. R. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: * jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, * nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, * nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, * nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ podkreślił, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Powołany wyżej art. 83 może być ponadto zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach. W rozpoznawanej sprawie M. R. wniosła o przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. małoletniemu synowi Ł. R. po zmarłym ojcu R. R. Zmarły w wieku 57 lat ojciec dziecka posiadał łącznie udokumentowany okres składkowy w wymiarze 30 lat, 8 miesięcy i 8 dni. Od daty ustania ostatniego udowodnionego okresu składkowego, tj. od dnia [...] stycznia 1999 r. do czasu zgonu, tj. do dnia [...] stycznia 2006 r., czyli przez 6 lat, 11 miesięcy i 3 dni, nie został udokumentowany żaden okres zatrudnienia poparty opłacaniem składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w dalszym wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia ustawowego. Wobec tego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku małoletniemu Ł. R. W dniu [...] września 2006 r. M. R. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na swoją trudną sytuację życiową oraz na okoliczności uniemożliwiające jej zmarłemu mężowi podjęcie zatrudnienia od 1999 r. We wniosku podała, że mąż zaczął chorować od 1995 r. Zdiagnozowano u niego chorobę [...], zdarzały mu się utraty przytomności. W lutym 2000 r. miał poważny wypadek samochodowy, który uniemożliwił mu dalsze zarobkowanie w charakterze [...]. Zarejestrował się jako osoba bezrobotna w urzędzie pracy. Wnioskodawczyni wskazała także, że jako spadkobierczyni po mężu jest obowiązana do zapłaty zaległych składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, za okres od lutego 1999 r. do grudnia 1999 r. w kwocie [...] zł. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku podtrzymał swoje stanowisko, iż w sprawie brak jest przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Wyjaśnił dodatkowo, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Również szczególna okoliczność, o której mowa w art. 83 ustawy odnosi się do osoby zmarłej. W przedmiotowej sprawie organ nie uznał za szczególną okoliczność, która uniemożliwiła nabycie prawa do renty, faktu, że ostatnio udowodniony okres składkowy ojca dziecka przypada na dzień [...] stycznia 1999 r. i od tej daty do daty zgonu w dniu [...] stycznia 2006 r., a więc przez prawie 7 lat nie został udokumentowany jakikolwiek okres, za który zostały opłacone składki na ubezpieczenie społeczne. We wskazanym czasie nie była wobec ubezpieczonego orzeczona całkowita niezdolność do pracy z powodu choroby. Zatem – zdaniem organu - nie istniały przeciwwskazania uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, iż zmarły ojciec dziecka stał się całkowicie niezdolny do pracy zaledwie na 1 miesiąc i 21 dni przed datą zgonu, gdyż w dniu [...] listopada 2006 r. zostało wydane zaocznie orzeczenie, w którym lekarz orzecznik ZUS stwierdził, że R. R. stał się całkowicie niezdolny do pracy od dnia [...] listopada 2005 r. Organ wskazał także, że ubezpieczony prowadził działalność gospodarczą, jednakże od [...] lutego 1999 r. do [...] czerwca 2000 r. nie odprowadzał z tego tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2001 r., sygn. akt II S.A. 174/01, wyjaśnił, że świadome nieodprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne nie może być uznane za szczególną okoliczność, która uniemożliwiła nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że przy rozpatrywaniu wniosku o rentę rodzinną analizie został poddany przede wszystkim przebieg ubezpieczenia ojca dziecka przed datą zgonu, który nie daje podstaw do przyjęcia, że niespełnienie warunków do świadczenia ustawowego było spowodowane szczególnymi okolicznościami. Niespełnienie przez ojca dzieci powyższego warunku powoduje, że nie można skutecznie domagać się renty rodzinnej po ojcu, jako że prawo do tego świadczenia jest pochodną prawa przysługującego ubezpieczonemu. Oznacza to, że może być przyznane dzieciom tylko wówczas, gdy byłoby przyznane ojcu (wyrok NSA z dnia 11.09.2001 r., sygn. akt II S.A. 1717/01). Organ wyjaśnił, że podnoszone przez wnioskodawczynię trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Nie zgadzając się z decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Ustalenie ich istnienia musi jednak nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta bez wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez R. R. prawa do świadczenia w zwykłym trybie. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, będący podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji, został zamieszczony w Dziale VI powołanej ustawy zatytułowanym "Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie". W dziale tym dwa organy zostały uprawnione do przyznawania świadczeń emerytalno – rentowych w szczególnym przewidzianym w nim trybie, w art. 82 Prezes Rady Ministrów, a w art. 83 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Żaden z tych przepisów nie nawiązuje do uregulowań ustawy dotyczących przyznawania świadczeń, o których wyżej mowa na zasadach ogólnych. To zaś oznacza, że przesłanki określone w art. 83 ust. 1 są jedynymi kryteriami ustawowymi, od spełnienia których uzależniona jest możliwość otrzymania świadczenia w drodze wyjątku. Każde zatem inne warunki stawiane osobie czyniącej starania o świadczenie w omawianym trybie uznać należy za kryteria pozaustawowe. Wbrew twierdzeniom Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od długości przerw w zatrudnieniu – co w tej sprawie zostało podkreślone przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zatem okoliczności te nie mogą mieć w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia. Chodzi natomiast w tym przypadku o wykazanie istnienia bądź braku przesłanki zawartej w tym przepisie, a odnoszącej się do szczególnych okoliczności, które spowodowały, że zainteresowany nie spełnia warunków – przewidzianych ustawą emerytalną – do uzyskania prawa do renty na ogólnych zasadach. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Stwierdzając, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała przesłanka "szczególnych okoliczności", organ przyjął, że w latach 1999-2006 zmarły R. R. był zdolny do pracy i nie wykazał przyczyn braku aktywności zawodowej. W przedmiotowej sprawie organ pominął okoliczności wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczące wezwania do zapłaty zaległych składek z tytułu prowadzonej przez zmarłego męża działalności gospodarczej za okres od lutego 1999 r. do grudnia 1999 r. na kwotę [...] zł. Zrealizowanie bowiem tego zobowiązania będzie miało wpływ na długość okresu ubezpieczenia zmarłego przed powstaniem niezdolności do pracy. Ponadto organ zaniechał ustalenia, czy zmarły R. R., po wyrejestrowaniu prowadzonej działalności gospodarczej, wykonywał inne zajęcia zarobkowe, z tytułu których podlegałby ubezpieczeniu społecznemu. Należy zwrócić również uwagę na fakt, podniesiony przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że zmarły mąż był zarejestrowany w urzędzie pracy jako bezrobotny, co w jego opisanej wyżej sytuacji przemawia za tym, iż dążył do znalezienia zatrudnienia celem wypracowania w przyszłości świadczenia z ubezpieczenia społecznego, a brak ubezpieczenia w tym okresie był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Do kwestii tej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2002 r. (sygn. akt II SA 3090/01, Lex nr 82808), stwierdzając, że: "Brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". W wyroku tym Sąd nie przesądził kategorycznie, iż sama rejestracja w urzędzie pracy będzie okolicznością szczególną w każdym przypadku (używając wyrazu "można"), co oznacza, że należy tę kwestię rozstrzygać na gruncie konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych. Należy wziąć także pod uwagę fakt, iż jak wskazuje skarżąca, a co wynika również z akt rentowych zmarły ojciec już wcześniej miał problemy zdrowotne. Okoliczność tę podnosiła skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ wskazał, że w przypadku zmarłego R. R. nie istniały przeciwwskazania uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, albowiem nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142369). W decyzji podjętej po ponownym rozpoznaniu sprawy organ w przedmiocie tych zarzutów nie zajął stanowiska, nie odniósł się do nich, co skutkuje, w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo stwierdzić też należy, iż organ odmawiający skarżącej przyznania świadczenia opierając swoją decyzję jedynie na przerwach w zatrudnieniu, pominął w swych ustaleniach i rozważaniach stosunkowo długi staż zatrudnienia, jakim legitymuje się zmarły ojciec. Przerwy w zatrudnieniu nie mogą być ocenione w oderwaniu od długości okresu ubezpieczenia, tym bardziej, że omawiany przepis art. 83 ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od długości przerwy, jaka zaistniała pomiędzy ustaniem zatrudnienia a powstaniem niezdolności do pracy. Z akt rentowych wynika, iż R. R. mający w chwili orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy 57 lata, legitymował się okresem ubezpieczenia wynoszącym 30 lat 11 miesięcy i 3 dni. Jest to niewątpliwie długi okres ubezpieczenia w stosunku do wieku ubezpieczonego. Świadczenie w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym w stosunku do okresu ubezpieczenia i to właśnie długość okresu ubezpieczenia w porównaniu z wiekiem ubezpieczonego jest jedną z tych przesłanek, które decydują o przyznaniu bądź odmowie przyznania tego świadczenia. W rozpatrywanej sprawie organ pominął długi, ponad 30-letni staż zatrudnienia, w kontekście wystąpienia przesłanki "szczególnych okoliczności". Zaniechał też oceny, czy skarżący z tytułu ponad 30-letniego okresu zatrudnienia nabył prawo do ekwiwalentu ze strony instytucji ubezpieczeniowej na mocy regulacji szczególnej, jaką stanowi tryb z art. 83 ust. 1 ustawy. Doniosłość problematyki rozmiaru stażu ubezpieczeniowego dostrzegł sam ustawodawca w przepisie art. 57 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odstępując od wymogów określających okresy powstania niezdolności do pracy oraz od wymogu powstania jej nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów, w stosunku do ubezpieczonych, którzy udowodnili okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet lub 25 lat dla mężczyzn. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 23 marca 2006 r. (I UZP 5/2005, OSNP 2006/19-20, poz. 305) stwierdził, że: "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety i 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy". W jej uzasadnieniu Sąd Najwyższy odwołał się do sprawiedliwościowego aspektu inicjatywy ustawodawczej, dotyczącej zmiany art. 57, polegającej na przeniesieniu sytuacji osób z długim stażem ubezpieczeniowym i całkowicie niezdolnych do pracy ze statusu ubiegających się o świadczenie przyznawane na zasadzie wyjątku, na podstawie uznania Prezesa ZUS, do statusu osób mających prawo podmiotowe do renty. Co prawda zarówno art. 57, jak i 58 ustawy emerytalnej dotyczą rent przyznawanych na zasadach ogólnych, tym niemniej dokonana przez Sąd Najwyższy wykładnia stanowi generalną wskazówkę, możliwą do zastosowania także w odniesieniu do rent przyznawanych w drodze wyjątku, a to w szczególności ze względu na podnoszony przez Sąd Najwyższy sprawiedliwościowy aspekt zmian przepisów w zakresie rent z tytułu niezdolności do pracy, który należy brać pod uwagę również w odniesieniu do rent w drodze wyjątku. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.