II SA/Wa 267/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi B.T. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r. Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B.T. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2013 - 2015, w dniu [...] listopada 2019 r. wydał decyzję nr [...] którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.), policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowy oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. W myśl art. 115a tej ustawy, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), art. 115a ustawy o Policji, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP. Utrata mocy, w tym zakresie, nastąpiła w dniu 6 listopada 2018 r. Powyżej określony wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego te część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka prawna, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. W tym kontekście nie jest wprawdzie jednoznaczne, czy organ rozpatrując żądanie wypłaty ekwiwalentu powinien wstrzymać się z oceną możliwości jego spełnienia do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad dana kwestią i dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji dokonać czynności materialno – technicznej wypłaty żądanego ekwiwalentu albo wydać decyzję o odmowie wypłaty żądanej należności. Nie budzi jednak wątpliwości, że wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości, organ administracji, decydując się na rozpatrzenie żądania, nie ma możliwości rozstrzygnięcia w inny sposób niż poprzez odmowę jego uwzględnienia i powinno nastąpić to w drodze decyzji administracyjnej. B.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2019 r. Skarżący zarzucił organowi, że wydając zaskarżona decyzję naruszył art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez: jego błędną wykładnię i niezastosowanie w zakresie związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przez to pozbawienie skarżącego należnego mu z mocy prawa i Konstytucji RP przedmiotowego świadczenia pieniężnego; nieuzasadnione stanowisko, iż dopiero nowelizacja ustaw o Policji może dać podstawy przeliczenia ekwiwalentu i wyliczenie skarżącemu należnego mu wyrównania, pomimo że takie stanowisko powinno prowadzić do ewentualnego zawieszenia postępowania, względnie zastosowania instytucji przedłużenia postępowania do czas u wydania nowelizacji normy ustawowej, a nie do wydawania orzeczeń merytorycznych, faktycznie i na przyszłość pozbawiających skarżącego prawa do wyrównania ekwiwalentu. Skarżący w związku z podniesionym zarzutem wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie dotyczące odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2013 – 2015. Procedujące w sprawie organy zwróciły uwagę na to, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 stwierdził częściową niekonstytucyjność art. 115a u.o.p. w zakresie w jakim przepis ten określał przelicznik służący do obliczenia należnego ekwiwalentu (1/30- uw. Sądu). Aktualnie zaś brak jest przepisów umożliwiających prawidłowe wyliczenie wysokości ekwiwalentu, gdyż ustawodawca nie wprowadził nowego przelicznika do ustawy o Policji. Organy podkreśliły, iż nie jest tak że odmawiają skarżącemu wypłaty świadczenia, a jedynie nie mają podstaw materialnoprawnych do dokonania obliczeń. Wobec tego organy przyjęły, że zasadnym było wydanie decyzji o odmowie wypłaty przedmiotowego świadczenia. Istota sporu zasadzała się więc na tym, czy aktualnie, przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć należną, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jak chce tego skarżący, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć, jak twierdzą to organy administracyjne obu instancji i należy wstrzymać się do czasu uchwalenia nowych przepisów. Kwestia prawa do ekwiwalentu nie była sporna. Powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102) orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Do chwili obecnej, stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem - np. 1/22 lub 1/21, (odnoszącego się do roboczych dni pracy, a nie kalendarzowych-uw. Sądu), zastosowanym w innych ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby (na zasadach art. 41 i art. 116 u.o.p. w zw. z art. 114 tej ustawy). W ocenie Sądu pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem można wyliczyć należną, a więc - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem sposób wyliczenia kwoty należnej wynika z uzasadnienia przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przy czym - co należy podkreślić - do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana okresu rozliczeniowego nastąpiła z dniem 1 lipca 2019 r. - Dz. U. z 2019 r. poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r. W ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał że użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (okres rozliczeniowy o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w cytowanym uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15). Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Reasumując skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wyrok TK jest wyrokiem zakresowym, co oznacza, że nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji. Przepis art. 115a ustawy o Policji nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, i nadal nie został zgodnie z ww. wyrokiem TK zmieniony, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok TK powoduje konieczność takiej wykładni przepisów aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku. W myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Niezależnie od ww. unormowania obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z jej form jest oparcie wyroku sądu na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1578/16). Dla organów administracji publicznej przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego oznacza obowiązek zrekonstruowania treści art. 115a ustawy o Policji zgodnie z tym wyrokiem. Pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na ochronę istotnych wartości konstytucyjnych. W przedmiotowej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślał w cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny - mają charakter bezwarunkowy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji Odnosząc powyższe do stanowiska organów Policji wyrażonego w kwestionowanych skargą decyzjach, które wskazują na brak materialnoprawnej możliwości rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na brak regulacji ustawowej, należy jeszcze raz podkreślić, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części - określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. W istniejącym stanie prawnym możliwe jest zatem zadośćuczynienie uprawnieniu policjanta do uzyskania ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym. Rzeczą organu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie dokonanie wyliczenia i wypłaty wnioskowanego przez skarżącego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i zaprezentowaną w niniejszym wyroku wykładnią. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a.,. Stwierdzone wady zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji skutkowały koniecznością orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. jak w pkt I sentencji.