II SA/Wa 2691/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Waldemar Śledzik, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2012 r. sprawy ze skargi W. w B. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów II stopnia – oddala skargę – Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa oraz na podstawie art. 11 ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. zawieszającą Wydziałowi [...] uprawnienie do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku [...] do dnia [...] września 2013 r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej, działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 2 oraz art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, z późn. zm.), w uchwale Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. sformułowało negatywną ocenę jakości kształcenia na kierunku [...] prowadzonym przez Wydział [...] na poziomie studiów drugiego stopnia, a następnie podtrzymało negatywną ocenę w uchwale Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu podjętych uchwał, Prezydium PKA wskazało na nieprawidłowości dotyczące planów studiów i programów nauczania, braku zgodności znacznej części tematów prac dyplomowych z zakresem kierunku "ochrona środowiska" oraz niski poziom tych prac, działalności naukowej, której znikoma skala nie uzasadnia uprawnień do prowadzenia studiów drugiego stopnia. W związku z powyższym, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., na podstawie art. 11 ust. 6 i ust. 7 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym: 1) zawiesił Wydziałowi [...] uprawnienie do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku [...] do dnia [...] września 2013 r.; 2) ustalił, iż studenci będący w dniu zawieszenia uprawnień studentami studiów drugiego stopnia na kierunku [...] prowadzonym przez Wydział [...] będą kontynuować kształcenie w tej uczelni; 3) zobowiązał Wydział [...], nie później niż do dnia [...] września 2013 r. do: a) skorygowania planów studiów i programów nauczania; b) podniesienia poziomu prac dyplomowych oraz poprawienia zgodności tematów tych prac z zakresem kierunku [...]; c) podwyższenia poziomu działalności naukowej, tak aby uzasadniał uprawnienia do prowadzenia studiów drugiego stopnia; 4) ustalił, iż egzaminy dyplomowe studentów kierunku [...] będą przeprowadzane na dotychczasowych zasadach; 5) ustalił, że w okresie zawieszenia uprawnień na kierunku [...] zostaje wstrzymana rekrutacja studentów na ten kierunek; 6) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w pkt 1 i 5. W dniu [...] maja 2011 r. Rektor Wyższej Szkoły [...] wystąpił do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił organowi brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy oraz błędną wykładnię art. 11 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w decyzji z dnia [...] września 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, wskazał, że przepis art. 11 ust 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym jednoznacznie nakłada na ministra obowiązek podjęcia działania w związku z negatywną oceną jakości kształcenia dokonaną przez Państwową Komisję Akredytacyjną. Organ wyjaśnił, że uchwała Państwowej Komisji Akredytacyjnej nie podlega kontroli Ministra – przeciwnie, uchwała ta jest wiążąca dla Ministra, zaś przepisy prawa nie przewidują żadnego (z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym) trybu jej wzruszenia. Dalej organ zaznaczył, że Wyższa Szkoła [...], po otrzymaniu uchwały Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej nr [...] z dnia [...] października 2010 r., zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, który skierowała do Komisji. Wniosek został rozpatrzony na wspólnym posiedzeniu Zespołu Kierunków Studiów [...] i Prezydium Komisji. Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej utrzymało w mocy negatywną ocenę jakości kształcenia na kierunku [...] na poziomie studiów drugiego stopnia, prowadzonym na Wydziale [...] ww. uczelni. W związku z powyższym tryb wzruszenia uchwały Państwowej Komisji Akredytacyjnej został, w świetle obowiązujących przepisów na obszarze szkolnictwa wyższego, ostatecznie wyczerpany. Minister wskazał również, że nie posiada prawnej możliwości oparcia swojej decyzji na innych przesłankach niż opinia Państwowej Komisji Akredytacyjnej, dlatego też po dokonaniu wnikliwej analizy całości dokumentacji w przedmiotowej sprawie, a w szczególności uchwały nr [...] Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] października 2010 r., uchwały nr [...] Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] stycznia 2011 r. i zastrzeżeń Komisji dokonał wyboru łagodniejszej sankcji, zawieszając Wydziałowi [...] uprawnienie do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku [...] do dnia [...] września 2013 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Wyższej Szkoły [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła ona zaskarżonej decyzji obrazę przepisu: 1) art. 11 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, poprzez przyjęcie kierunku wykładni zgodnie z którym, organ dokonuje jedynie oceny formalnej wniosku o dotyczącego uprawnienia, natomiast merytoryczną analizą zajmuje się Państwowa Komisja Akredytacyjna, bowiem doprowadziłoby to do sytuacji, w której o prawach i obowiązkach strony skarżącej, organ rozstrzygałby bez zachowania zasad o charakterze gwarancyjnym zawartych w kpa, a rola organu sprowadzałaby się wyłącznie do automatycznego powtarzania ustaleń zawartych w uchwałach Komisji, a nie rzeczywistego ponownego rozpatrzenia sprawy i wszystkich podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących istoty sprawy; 2) art. 11 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z zw. z art. 2, art. 78 i art. 70 ust. 5 Konstytucji RP, bowiem w państwie prawa nie powinno dochodzić do sytuacji, w której równolegle o pozbawieniu uprawnień strony decydują dwa odrębne podmioty tj. Państwowa Komisja Akredytacyjna powołana przez ministra właściwego ds. szkolnictwa wyższego w formie opinii skierowanej do uczelni i ministra oraz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, który wydaje decyzję bez możności weryfikacji opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej ze zgłoszonymi przez stronę zarzutami. Zdaniem skarżącego strona nie może być pozbawiona kontroli całego rozstrzygnięcia administracyjnego przez właściwy organ, w tym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nawet wówczas, gdy decyzja opiera się na opinii innego organu. Właściwy minister rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym kierując się negatywną opinią Państwowej Komisji Akredytacyjnej nie może być przy tym związany m. in. co do oceny jakości kształcenia na danym kierunku studiów, ponieważ taka kontrola rozstrzygnięcia w istocie miałaby charakter pozornej oraz niezgodnej z zasadą praworządności, dokładnego zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego; 3) art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez dokładnego i wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, a przede wszystkim wyjaśnień skarżącego co do dostępu studentów do laboratorium celem prowadzenia zajęć z [...], spełnienia standardów nauczania, a także pominięcie wniosków dowodowych uczelni, co w rezultacie spowodowało nienależyte ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji wadliwe rozstrzygnięcie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga Wyższej Szkoły [...] analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 11 ust 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku negatywnej oceny kształcenia dokonanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń, w drodze decyzji, cofa albo zawiesza uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia. Z powyższego przepisu wynika, że negatywna ocena kształcenia prowadzi do wszczęcia przez Ministra postępowania, którego przedmiotem nie jest ta ocena, lecz uprawnienia uczelni. Ocena kształcenia należy wyłącznie do Państwowej Komisji Akredytacyjnej, działającej w odrębnym trybie, w którym uczelni przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i przepis nie pozostawia wątpliwości, iż ocena Komisji wiąże Ministra. Organ centralny nie może odstąpić od oceny Komisji, ani dokonać własnej oceny kształcenia i jest obowiązany cofnąć albo zawiesić uprawnienie. Wdrożenie programu naprawczego przez uczelnię, po dokonaniu przez Komisję oceny i sformułowaniu jej jako negatywnej, nie uchyla negatywnej oceny kształcenia (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2003 r. sygn. akt I SA 989/03 niepubl., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2007 r. sygn. I SA/Wa 959/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem do oceny ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego ustawodawca pozostawił jedynie ustalenie tego, czy rodzaj i zakres stwierdzonych przez Państwową Komisję Akredytacyjną naruszeń uzasadnia zastosowanie wobec uczelni sankcji mniej dolegliwej, jaką jest zawieszenie uprawnień do prowadzenia studiów wyższych na tym kierunku, czy też sankcji dalej idącej, tj. cofnięcia uczelni uprawnień do prowadzenia kształcenia. To z kolei prowadzi do wniosku, że tylko w tym zakresie organ ma możliwość miarkowania i oceny "uwzględniając rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń". W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organ prawidłowo wywiązał się z nałożonego nań obowiązku wynikającego z cytowanego powyżej art. 11 ust 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przeanalizował wskazane przez Państwową Komisję Akredytacyjną zastrzeżenia i wybrał mniej dolegliwą sankcję zawieszając Wydziałowi [...] uprawnienie do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku [...] do dnia [...] września 2013 r. Działanie organu w tym zakresie nie nosi cech dowolności, ma bowiem podstawy, w obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przepisach ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Postępowanie zostało wszczęte przez organ w wyniku uzyskania przez uczelnię negatywnej oceny jakości kształcenia na kierunku [...] prowadzonym przez Wydział [...] na poziomie studiów drugiego stopnia. W trakcie postępowania organ dwukrotnie przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym opinię Państwowej Komisji Akredytacyjnej, na tej podstawie dokonał wyboru sankcji, mieszącej się w zamkniętym katalogu wskazanym w art. 11 ust 6 cytowanej ustawy. Jednocześnie w trakcie postępowania organ przestrzegał zagwarantowanych stronie praw do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej należy wskazać, że są one niezasadne, sprowadzają się one bowiem do polemiki z uchwałami Państwowej Komisji Akredytacyjnej, w których dokonano oceny działalności Szkoły. Podstawą prawną do wyrażenia takiej opinii jest art. 49 ust. 1 i 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym Państwowa Komisja Akredytacyjna przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego opinie i wnioski dotyczące: 1) utworzenia uczelni, przyznania uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia; 2) dokonanej oceny kształcenia na danym kierunku, w tym kształcenia nauczycieli oraz przestrzegania warunków prowadzenia studiów. Opinie w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, Komisja wyraża w terminie nie dłuższym niż cztery miesiące od dnia otrzymania wniosku. W przypadku niewyrażenia opinii w tym terminie minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego podejmuje decyzję bez tej opinii. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że opinia taka nie ma charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zatem nie podlega badaniu przez sąd administracyjny. Postępowanie w tym zakresie jest bowiem postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zastosowania przepisy kpa, zaś sama ocena jakości kształcenia nie jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków uczelni wynikających z przepisów prawa. Ponadto ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym w art. 52 ust 2 gwarantuje stronie niezadowolonej z uchwały prezydium podjętej w sprawach, o których mowa w art. 49 ust. 1 i 3 prawo zwrócenia się z wnioskiem do komisji o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca z tego prawa skorzystała. Reasumując, w ocenie Sądu, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, a następnie wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.