II SA/Wa 2696/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Ewa Grochowska – Jung, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy – oddala skargę – Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 i art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował J. G. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej z dniem 30 listopada 2009 r. Powyższy akt doręczono skarżącemu w dniu 1 grudnia 2009 r. Pismem z dnia 11 grudnia 2009 r. (data wpływu do organu w dniu 16 grudnia 2009 r.) J. G. złożył odwołanie od powyższego aktu mianowania. W odwołaniu zarzucił organowi nieuwzględnienie treści przepisu art. 223 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretację Szefa Służby Celnej zawartą w dwóch pismach skierowanych, odpowiednio, do Dyrektorów Izb Celnych oraz działających w Służbie Celnej związków zawodowych. W tym ostatnim przypadku, zdaniem skarżącego, doszło również do naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników oraz naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy". Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji (aktu mianowania) i orzeczenia co do istoty sprawy, tzn. mianowania jego na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Alternatywnie, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze wskazaniem obowiązku zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Szef Służby Celnej utrzymał w mocy zaskarżony akt mianowania J. G. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej w zakresie określenia korpusu. Uzasadniając taki sposób rozstrzygnięcia sprawy organ wskazał, że w przypadku skarżącego przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania, ponieważ powołany przepis dotyczy funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej, tj. dzień 31 października 2009 r. Natomiast skarżący w okresie tym zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, tzn. zajmował stanowisko, które nie zostało zaliczone do stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skarżący powtórzył zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "...przed dniem wejścia w życie ustawy...", a także postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organów wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego oraz naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez działanie organów wbrew zasadzie praworządności, czyli nieuwzględnienie przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i oparcie rozstrzygnięć w zakresie określenia korpusu na treści dwóch pisemnych interpretacji ww. przepisu dokonanych przez Szefa Służby Celnej. Ponadto w skardze zarzucił niezgodność wydanych decyzji z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy. W uzasadnieniu przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby zawodowej i stwierdził, że przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, a mianowicie w okresie od 14 listopada 2002 r. do 16 sierpnia 2004 r. zajmował stanowisko kierownika referatu ogólnego, w okresie od 16 sierpnia 2004 r. do 23 listopada 2005 r. zajmował stanowisko kierownika referatu karnego skarbowego, a w okresie od 23 listopada 2005 r. do 3 kwietnia 2006 r. zajmował stanowisko kierownika oddziału celnego. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 27 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał Szefa Służby Celnej do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez nadesłanie dokumentu wskazującego na datę złożenia przez skarżącego odwołania od aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Z akt administracyjnych wynikało bowiem, że odwołanie od aktu mianowania, doręczonego w dniu 1 grudnia 2009 r., wpłynęło do organu w piętnastym dniu licząc od daty doręczenia, tj. w dniu 16 grudnia 2009 r. Natomiast w aktach tych brak było jakichkolwiek innych dokumentów, które wskazywałyby na sposób i termin wniesienia odwołania przez stronę. W wykonaniu powyższego wezwania organ złożył do akt sprawy pismo, w którym wyjaśnił, iż z uwagi na upływ czasu, poza datą wpływu odwołania do organu I instancji, nie jest możliwe ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione osobiście, czy też zostało nadane przesyłką pocztową (k. 24 akt sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że kontrolując legalność zaskarżonej decyzji pod kątem oceny zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, Sąd, z uwagi na poczynione w tym zakresie ustalenia, a w szczególności z uwagi na brak możliwości stwierdzenia terminu wniesienia odwołania na podstawie dokumentu, uznał, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Tym samym, w ocenie Sądu, organ II Instancji rozpatrzył odwołanie wniesione w terminie, a w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie dokonał bowiem weryfikacji w postępowaniu odwoławczym ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...], tj. decyzji, która korzystała z ochrony trwałości (por. także B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2006, s. 598). Przechodząc z kolei do kontroli legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć w pozostałym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej wymaga dokonania wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z jego treścią, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Z językowej wykładni użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" można wywodzić zarówno, że chodzi o moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy (chwilę wejścia w życie ustawy), jak też o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, należy więc odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej. Zgodnie z wykładnią systemową nie można przepisów prawa interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Analizując przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, należy mieć na uwadze, że ustawodawca chciał między innymi uporządkować zakres stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzyć korpusy stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić jasną i płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Dotyczący omawianej sprawy art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w Rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2 - 6 zawarte zostały szczegółowe reguły dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisanie do określonych korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz jedynie od stopnia, który mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Nie może budzić wątpliwości, że celem tej regulacji nie mogło być i nie było awansowanie funkcjonariuszy z uwzględnieniem całego dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko przeniesienie ich stanowisk i stopni służbowych do nowej regulacji prawnej. Dokonując wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w art. 223 ust. 2 - 6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym przepisie. Skoro zatem celem regulacji, zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r., było zapewnienie "płynnej" zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Przyjęcie, że w omawianym przepisie chodzi o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Takie samo stanowisko w powyższej kwestii zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1070/11, oraz w wyroku z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1124/11. Dyrektor Izby Celnej w [...], jak i Szef Służby Celnej, dokonali właściwej interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przepis ten odnosi się jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. W sprawie niniejszej skarżący kwestionuje akt mianowania w zakresie przypisania go do określonego korpusu, jak również w zakresie stopnia służbowego w tym korpusie. W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10, analizie poddany został przepis art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym w trybie postępowania administracyjnego rozpoznawane są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków oraz zwolnienie ze służby. Sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy rozpatruje zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 188 ust. 1. Wśród wymienionych powyżej kwestii nie znalazło się roszczenie o mianowanie na wyższy stopień służbowy. Sąd Najwyższy zaznaczył, że dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. formacjach mundurowych, charakterystyczną, szczególną cechą jest podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Wynika z tego, że przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decyduje o mianowaniu na określony stopień służbowy, tak też objawia się podległość służbowa funkcjonariusza. Sąd Najwyższy potwierdził pogląd przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego w służbach mundurowych oraz jego istotne elementy. Ochroną sądową nie jest objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy - takie roszczenie funkcjonariuszowi nie przysługuje. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb, w których prawo do sądu jest ograniczone. Jest to konsekwencją szczególnych cech występujących w służbach mundurowych, takich jak: nadrzędność i podrzędność, stosunek służbowy i związana z tym dyspozycyjność. Dlatego też organ, wydając decyzję z dnia [...] września 2011 r. zaznaczył, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu – słusznie uznając żądanie J. G., dotyczące mianowania na wyższy stopień służbowy za niepodlegające kontroli w toku postępowania odwoławczego regulowanego przepisami k.p.a. Kolejnym zarzutem skarżącego jest naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. Wyrażone w nich zasady należy tłumaczyć jako działanie na podstawie przepisów prawa, obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. Organ administracji ma obowiązek dokładnego ustalenia, jaki przepis obowiązuje w dniu wydania decyzji, a następnie musi ustalić stan faktyczny, do którego zastosuje te konkretne przepisy. Organ ma bezwzględny obowiązek przestrzegania prawa, nie ma w nim miejsca na dowolność interpretacji norm prawnych i obowiązek ten organ respektował. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów Konstytucji przez organy orzekające w sprawie. Skarżący w skardze podkreślił, że w okresie od 2002 do 2006 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmował stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników i tym samym powinien zostać obligatoryjnie powołany na właściwy stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej w oparciu o samą treść przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zdaniem skarżącego, organ I instancji nie zastosował w sprawie przywołanego przepisu, lecz jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął treść dwóch pism Szefa Służby Celnej, w których organ ten zamieścił interpretację art. 223 ust. 3 pkt 2 tejże ustawy sprzeczną z brzmieniem tego przepisu. Ten zarzut skargi również należy uznać za bezzasadny. Z analizy zaskarżonej decyzji wynika bezspornie, że organ dokonywał rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące, a nie w oparciu o wewnętrzną korespondencję dotyczącą interpretacji stosowanych przepisów. W konsekwencji należało stwierdzić, że decyzja podjęta zarówno przez Dyrektora Izby Celnej w [...], jak i Szefa Służby Celnej jest prawidłowa, a zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).