II SA/Wa 27/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Waldemar Śledzik, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi D. S. i P. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o najem lub zamianę lokalu 1. stwierdza nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w części określonej w § 2 uchwały, dotyczącej odmowy zakwalifikowania wniosków P. S. i D. S. o najem lokalu, 2. określa, że powyższa uchwała w części wskazanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu w całości. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosków o najem lokalu lub zamianę, wydaną na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 220, poz. 9485) oraz § 24 ust. 1 i § 26 ust. 7 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 132, poz. 3937), postanowił (w § 2 uchwały) odmówić zakwalifikowania wniosków o najem lokalu lub zamianę wnioskodawcom wymienionym w złączniku nr 2 do uchwały. W złączniku nr 2 do powyższej uchwały odmową uwzględnienia wniosku o najem lokalu mieszkalnego objęto wnioski P. S. i D. S. W motywach rozstrzygnięcia (opisie sprawy) wskazano, iż P. i D. S. od kwietnia 1995 r. do lipca 2008 r. zameldowani byli w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Najemcą lokalu była siostra zainteresowanych, zmarła w 1998 r. Zgodnie z posiadanymi informacjami lokal przy ul. [...]był podnajmowany. Przedmiotowe mieszkanie zostało w maju 2008 r. zadysponowane na rzecz osoby oczekującej na najem w Wydziale Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...]. Zgodnie z wyrokiem zaocznym Sądu z dnia [...] października 2005 r. nakazano P. i D. S. opróżnienie i opuszczenie ww. lokalu, bez uprawnień do lokalu socjalnego. Zgodnie z oświadczeniem P. S. od 2002 r. nie mieszkał w miejscu zameldowania, przebywał w różnych miejscach: u znajomych na [...], na dworcu. Od grudnia 2008 r. przebywa w miejscu pracy przy ul. [...] w [...] lub u znajomych. D. S. w miejscu zameldowania nie mieszka od 2001 r., przebywa w [...] u kolegi, gdzie ma użyczony 1 pokój (dom jednorodzinny, około 80 m2, 3p+k, powierzchnia mieszkalna ok. 50 m2, mieszka 7 osób). Wnioskodawcy nie wyrazili zgody na podanie adresów miejsca pobytu. Ze względu na trudną sytuację życiową zainteresowani zwrócili się z prośbą o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta. Zgodnie z § 22 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, wraz z oświadczeniami i dokumentami potwierdzającymi wysokość dochodów uzyskiwanych przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone we wniosku do wspólnego zamieszkiwania oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Biorąc powyższe pod uwagę, brak jest możliwości zakwalifikowania przedmiotowej sprawy do realizacji na terenie Dzielnicy [...]. Uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], w części odmawiającej uwzględnienia wniosku P. S. i D. S., stała się przedmiotem skargi wniesionej przez wymienionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały skarżący podnieśli, że odmówiono im realizacji wniosku o najem lokalu z zasobów gminnych z tej przyczyny, iż nie posiadają miejsca zamieszkania na terenie tej dzielnicy. W odpowiedzi na to rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy [...], skarżący wskazali, że ich ostatnim miejscem stałego zamieszkania był lokal położony na terenie dzielnicy [...], a po jego opuszczeniu tułają się po różnych lokalach i nie mają stałego zamieszkania. Po wymianie korespondencji, w której Dzielnica [...] podtrzymała swoje stanowisko, pismem z dnia [...] września 2011 r. skarżący wezwali Zarząd Dzielnicy do usunięcia naruszenia prawa, a w odpowiedzi organ samorządowy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W zaistniałej sytuacji zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, gdyż obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób, które nie są w stanie uczynić tego we własnym zakresie obciąża tę właśnie jednostkę samorządową, na terenie której skarżący mieli ostatnie miejsce stałego zamieszkania. Stanowisko Dzielnicy [...] oznacza zaś, że w żadnej jednostce samorządowej skarżący nie mogą ubiegać się o umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy. Wyjaśnili, że podjęli taką próbę w ich tymczasowym miejscu pobytu, jednak spotkali się z odpowiedzią negatywną. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma procesowego organ przedstawił stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż skarżący nie spełniają kryterium wynikającego z § 22 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, który wymaga aby wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Z uwagi na to, iż zainteresowani od kilku lat przebywają poza terenem Dzielnicy [...] zakwalifikowanie ich wniosku nie było możliwe. W związku z wystosowanym w dniu [...] września 2011 r. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa związanego z podjęciem przedmiotowej uchwały przez Zarząd Dzielnicy [...] w części dot. rozpatrzenia wniosku P. i D. S., Zarząd Dzielnicy ponownie przeanalizował sprawę zainteresowanych i uznał, że w powyższej sprawie nie zaistniały żadne dodatkowe okoliczności, które miałyby wpływ na zmianę tej uchwały. Odpowiadając na powyższe wezwanie Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą nr [....] z dnia [...] października 2011 r. odmówił jego uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym oceniając legalność zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] Sąd ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Skarga P. S. i D. S. zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę w składzie 7 sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 przesądził, iż uchwała zarządu dzielnicy [...] odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasoby gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądowej na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono jednoznacznie, że uchwała zarządu dzielnicy, o jakiej mowa, nie kreuje stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu, lecz jest wykonywaniem zadań gminy w stosunku do mienia publicznego i jako taka ma charakter administracyjnoprawny. Za takim publicznoprawnym charakterem działania zarządu dzielnicy w tych sprawach przemawia ponadto okoliczność, że prawo zaskarżenia takiej uchwały stanowi jedną z prawnych form urzeczywistniania zasady praworządności i spełnia wymagania demokratycznego państwa prawnego, gwarantując ochronę prawną osobom ubiegającym się o najem lokalu. W kwestii odnoszącej się do obowiązku stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego przy kwalifikowaniu do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu jest poza sporem, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie takiej listy nie mają zastosowania przepisy k.p.a., dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca określa działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej – patrz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 997/09 (publik. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżących o wynajem lokalu, wskazać należy, że kryteria, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy [...], określa przepis § 4 obwiązującej od dnia 28 sierpnia 2009 r. uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Mazow. Nr 132, poz. 3937), podjętej na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Powołany przepis ustanawia kryteria, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy [...]. W świetle powołanego przepisu, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. W kolejnych przepisach tej uchwały w Rozdziale 2 "Wynajem lokali na czas nieokreślony osobom pozostającym w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych" ustalono, w jakich przypadkach nie stosuje się warunków określonych w § 4 uchwały i odmawia się wynajęcia lokalu - § 6 uchwały. Natomiast tryb rozpatrywania wniosków określa Rozdział 7 "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej" powołanej uchwały. Zgodnie z § 22 ust. 1 tej uchwały, wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, zamianę lub uregulowanie tytułu prawnego do lokalu wraz z oświadczeniami i dokumentami wydanymi przez podmioty wskazane w § 1 pkt 25, potwierdzającymi wysokość dochodów uzyskiwanych przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone we wniosku do wspólnego zamieszkiwania, oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku osób bezdomnych - w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania, natomiast w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w [...] - w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy. Przy rozpatrywaniu wniosków osób, o których mowa w ust. 1 należy poddać wnikliwej analizie: 1) warunki mieszkaniowe w poprzednim miejscu zamieszkania; 2) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach; 3) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy (§ 22 ust. 2 uchwały). Burmistrz dzielnicy lub osoba przez niego upoważniona może zwrócić się do właściwego ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii na temat sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy oraz osób zgłoszonych przez niego do wspólnego zamieszkiwania (§ 22 ust. 3 uchwały). Wnioski, o których mowa w ust. 1, po przeanalizowaniu i weryfikacji, wskazany przez burmistrza dzielnicy pracownik komórki organizacyjnej urzędu dzielnicy właściwej do prowadzenia spraw lokalowych, przedstawia Komisji do zaopiniowania (§ 22 ust. 4 uchwały). Odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku (§ 22 ust. 5 uchwały). W świetle postanowień § 24 ust. 1 uchwały, wnioski (osób występujących o zawarcie umowy najmu - § 22) zaopiniowane przez Komisję (Mieszkaniową, o której mowa w § 21 uchwały) rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu. W analizowanym przypadku odmowa uwzględnienia przez Zarząd Dzielnicy [...] wniosku skarżących o najem lokalu zasobów, z powołaniem się na niespełnienie przesłanki z § 22 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, została dokonana z naruszeniem powołanego przepisu. W ocenie Sądu, organ podejmując zaskarżoną uchwałę w części rozstrzygającej o sposobie rozpatrzenia wniosku skarżących zastosował ten przepis wybiórczo. W świetle powołanego przepisu wniosek o najem lokalu mieszkalnego z zasobów gminnych należy złożyć w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania. Natomiast prawodawca inaczej traktuje osoby bezdomne wprowadzając istotne rozgraniczenie, tj. nakazuje wnieść podanie w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostanie miejsce faktycznego zamieszkania, ale czyni też możliwość wniesienia podania do dowolnego urzędu dzielnicy jeżeli bezdomny nie wskazał swojego ostatniego miejsca zamieszkania w [...]. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż skarżący do wniosków o najem lokalu na terenie dzielnicy [...] załączyli oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 286 § 1 k.k., z których treści wynika, iż nie posiadają jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu, jak też nie wskazali miejsca zamieszkania (k. – 25 i 26 akt administracyjnych). Ostatnim miejscem stałego zamieszkania i zameldowania skarżących był lokal przy ul. [...], z którego ich eksmitowano. Od tego czasu skarżący przebywają w różnych miejscach, korzystając z pomocy rodziny i znajomych. W świetle definicji osoby bezdomnej zawartej w art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) - za osobę bezdomną uznaje się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania - skarżących można zakwalifikować to tej właśnie kategorii osób. Skoro wnioskodawcy są osobami bezdomnymi i nie podają miejsca zamieszkania, z powodu stale zmieniającego się miejsca pobytu, to są oni uprawnieni, w świetle § 22 ww. uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., do złożenia wniosku o najem lokalu w wybranym przez siebie urzędzie dzielnicy. W tym stanie rzeczy, odmowa uwzględnienia wniosku skarżących nastąpiła z istotnym (rażącym) naruszeniem powołanego przepisu. W kontekście argumentacji przedstawionej w skardze, na niniejszą sprawę należy spojrzeć przez pryzmat wartości konstytucyjnych. Zgodnie z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Polityki przeciwdziałania bezdomności nie można prowadzić skutecznie, jeżeli przyczyną odmowy zakwalifikowania osoby bezdomnej do najmu lokalu jest w istocie niedopuszczalność wniosku z uwagi na niewskazanie ostatniego miejsca faktycznego zamieszkania bezdomnego na terenie danej dzielnicy. Ten wymóg nie może być stosowany bezwzględnie, w szczególności do osób pozostających w bezdomności przez wiele lat. Zatem dokonana przez Zarząd Dzielnicy [...] interpretacja przepisu § 22 powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.