II SA/Wa 2714/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec Z. Z. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Z. Z. wnioskiem z 12 czerwca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku podał, że [...] lipca 1987 r. został przyjęty do Milicji Obywatelskiej i mianowany funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej na stanowisku referenta w Biurze "[...]". W listopadzie 1989 r. przeniesiono go do Biura "[...]" na stanowisko referenta, gdzie wykonywał pracę jako technik rehabilitacji i masażu. Zaznaczył, że po pozytywnym zweryfikowaniu został przyjęty do służby w Urzędzie Ochrony Państwa, gdzie pracował wyłącznie w wydziale [...] i wykonywał pracę rehabilitanta i masażysty. Przez cały okres służby w sposób rzetelny i sumienny wykonywał zawód rehabilitanta i masażysty. Nie realizował żadnych czynności zmierzających do utrwalania władzy komunistycznej w Polsce. W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...][...] kwietnia 2013 r., nabywając prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN), stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], Z. Z. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od [...] lipca 1987 r. do [...] stycznia 1990 r., tj. przez 2 lata, 5 miesięcy i 10 dni, podczas gdy całkowity okres służby wynosi 25 lat, 8 miesięcy i 21 dni. Z kopii kompletnych akt osobowych przekazanych pismem z 9 marca 2020 r. przez IPN nie wynika, aby Z. Z. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w swojej opinii z [...] lutego 2018 r poinformował, że z przebiegu służby Z. Z. ustalonego na podstawie archiwalnych akt osobowych nie wynika, aby w okresie służby w UOP/ABW uchylał się od wykonywania zadań służbowych, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Ponadto brak jest dokumentów dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do niego postępowań dyscyplinarnych, postępowań karnych oraz karno-skarbowych, a także nie ma wzmianki o wyrokach w sprawach karnych lub karno-skarbowych za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego. Brak jest dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611, z późn. zm.). Po analizie archiwalnych akt osobowych Z. Z. przeprowadzonej przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wnioskodawca w czasie służby w UOP/ABW nie otrzymywał wyróżnień, za wyjątkiem Złotego Medalu "Za Długoletnią Służbę". Organ wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszej kolejności nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo rozpatrywana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny. Już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest krótkotrwałość może napotykać problemy interpretacyjne. W konsekwencji zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzonym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia krótkotrwałości. Jednak poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle tego należy stwierdzić, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa. Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, również stanowi przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy i przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy w zakresie takich właśnie zadań, jak i gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem ustalenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ocena, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że "krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego" i "rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia", nie wystarczą do oceny, czy ma zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, organ stwierdził, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Organ zaznaczył, że wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam zatem fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, czy odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem organu unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. W ocenie Ministra blisko dwuipółletni okres służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego, a zatem okres ten nie może być uznany za krótkotrwały. Z. Z. pełniąc służbę na rzecz totalitarnego państwa przez prawie 2,5 roku z całą pewnością mógł dokładnie zaznajomić się ze specyfiką oraz charakterem zadań realizowanych przez jego organy. Ponadto zakończenie okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli strony, lecz było rezultatem likwidacji i transformacji struktur organów bezpieczeństwa, wynikających ze zmian ustrojowych w Polsce. Powyższe stanowisko potwierdza m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r. , sygn. akt I OSK 3208/19, w którym stwierdzono, że błędne jest stwierdzenie Sądu I instancji co do tego, że organ mylnie zakwalifikował okres trzech lat służby na rzecz totalitarnego państwa, jako niebędący krótkotrwałym, gdy funkcjonariusz sumiennie pełnił obowiązki przez 24 lata. Zamieszczona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przesłanka w postaci krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa nie jest tożsama pod względem znaczeniowym z przesłanką zamieszczoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc przesłanką związaną z wymogiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.," w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". W związku z tym Minister stwierdził, że przesłana określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została w przedmiotowej sprawie spełniona. Odnosząc się do analizy przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ podał, że w opinii Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Z. Z. prawidłowo wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Choć z otrzymanych materiałów wynika, że brak jest dokumentów stwierdzających, że służba Z. Z. pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to powyższe nie daje podstaw do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" jest dodatkowym czynnikiem, który wpływa na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Z dokumentacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy wynika również, że w 2012 r. otrzymał Złoty Medal "Za Długoletnią Służbę", które to odznaczenie jest nagrodą za wzorowe, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej w służbie Państwa. Powyższe nie pozostawało zatem bez znaczenia w zakresie dokonywania przez organ oceny czy jego sprawę można zaliczyć do "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Nie można także pominąć faktu, że wnikliwa analiza akt osobowych otrzymanych z IPN dowiodła, iż Z. Z. niewątpliwie utożsamiał się z ustrojem totalitarnym panującym w Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej do 1990 r., o czym świadczy ankieta osobowa z [...] lutego 1987 r., opinia służbowa do wniosku o nadanie stopnia Milicji Obywatelskiej z [...] kwietnia 1989 r. oraz arkusz słuchacza skierowanego na egzamin na podoficera. Minister zwrócił także uwagę na fakt przynależności Z. Z. do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP), gdzie prowadził aktywną działalność. Głównym zadaniem tej organizacji była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w PZPR. ZSMP był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży. Działał do 1990 r. pod ideowym kierownictwem PZPR. Opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, ZSMP realizował zadania ideowo-wychowawcze poprzez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną. Zaznaczył również, że wnioskodawca rozpoczął pracę w 1987 r. w Biurze "[...]", które odpowiadało za perlustrację korespondencji. Biuro "[...]" zostało rozwiązane 30 maja 1989 r., a jego zadania i kadry przejął Departament II MSW. W dniu 14 października 1989 r. wnioskodawca zwrócił się do Dyrektora Departamentu Kadr MSW z wnioskiem o przeniesienie do pełnienia służby w Biurze "[...]" Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które zajmowało się obserwacją operacyjną osób i obiektów, przeprowadzaniem wywiadów i ustaleń, wstępnym rozpoznaniem i zabezpieczeniem operacyjnym przebywających na terenie Polski dyplomatów i cudzoziemców oraz inwigilacją społeczeństwa za pośrednictwem rozbudowanej sieci wywiadowców i agentów. Z. Z. pełniąc zatem służbę na rzecz totalitarnego państwa przez blisko 2,5 roku, z całą pewnością mógł dokładnie zaznajomić się ze specyfiką oraz charakterem zadań realizowanych przez jego organy. W związku z powyższym mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Minister stwierdził, że Z. Z. nie spełnia przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto biorąc pod uwagę całokształt jego służy, a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego, to w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowa sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. Z. wniósł o jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 6 K.p.a. – zasady praworządności, której podstawą jest art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie rzeczywistej treści przepisu prawa powszechnie obowiązującego w odniesieniu do pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", przesłanki "krótkotrwałości" i pojęcia "szczególnego przypadku" wskazanego w treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym wydanie decyzji administracyjnej z przekroczeniem granic prawa, b) art. 7 K.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także pominięcie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego, a także słusznego interesu obywatela w sprawie dotyczącej tak istotnej kwestii jaką jest prawo do zabezpieczenia społecznego, c) art. 7b i 8 K.p.a. – zasady proporcjonalności, poprzez brak rozważenia słusznego interesu strony (prawa do wypracowanej w trudnych, niebezpiecznych warunkach emerytury) w relacji do interesu społecznego, a tym samym zastosowanie art. 8a ustawy wbrew woli ustawodawcy, d) art. 77 § 1. K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., polegające na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz niepełnym rozpoznaniu zebranego materiału dowodowego, niewłaściwej ocenie stanu faktycznego, w szczególności faktów i dowodów świadczących o "szczególnie uzasadnionym przypadku" (o którym świadczy całokształt okoliczności i dowodów przedstawionych w sprawie), na pominięciu faktu niepodejmowania przez niego działań typowych dla państwa totalitarnego, o niepełnieniu służby na rzecz totalitarnego państwa, wybiórczej ocenie dowodów, pominięciu milczeniem kwestii stawiających go w pozytywnym świetle, wyciągnięciu z materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających, sprzecznych z doświadczeniem życiowym, praktyką, logiką i materiałem dowodowym, e) art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a., polegające na nienależytym umotywowaniu decyzji, z uzasadnienia której nie wynika, aby wszystkie okoliczności istotne dla sprawy/dowody zostały rozważone i ocenione oraz nie wynika z niego, że ostateczne rozstrzygnięcie jest tego logiczną konsekwencją; czyniąc skutecznym zarzut dowolności (arbitralności) tej decyzji uznaniowej. 2. przepisów prawa materialnego mające bezpośredni wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji odmowę wyłączenia stosowania wobec niego przepisów ustawy, pomimo okoliczności sprawy świadczących o istnieniu podstaw ich wyłączenia, b) art. 67 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa do odpowiedniego zabezpieczenia społecznego w sytuacji spełnienia przesłanek pozwalających na zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, spowodowanego pominięciem w zakresie dokonywania wykładni art. 8a zasad wyrażonych w przywołanych przepisach Konstytucji RP. Skarżący wskazał, że od [...] lipca 1987 r. do [...] stycznia 1990 r. pełnił służbę w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Z dniem [...] lipca 1987 r. został mianowany funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej na stanowisku referenta w Biurze "[...]". Wykonywane czynności nie miały charakteru związanego z działaniami zbrodniczymi, represjami, naruszeniem jakichkolwiek praw i wolności człowieka. Wszelkie obowiązki wykonywał nie naruszając praw i godności innych osób. Polegały one na rozdziale/podziale/sortowaniu przychodzącej korespondencji, bez jej otwierania i wglądu w treść korespondencji. W listopadzie 1989 r., na swój wniosek, został przeniesiony do Biura "[...]" na stanowisko referenta, gdzie wykonywał pracę w ambulatorium jako technik rehabilitacji i masażu. Wykonywana praca była zgodna z jego wykształceniem, tj. ukończonym Medycznym Studium Rehabilitacji w [...]. W okresie od stycznia do lipca 1990 r. został oddelegowany do SUWS, w praktyce był z innymi funkcjonariuszami przeniesiony do Milicji Obywatelskiej i patrolował ulice, nie pełnił więc służby na rzecz totalitarnego państwa. W lipcu 1990 r. po pozytywnej weryfikacji został przyjęty do UOP, gdzie pracował w Wydziale [...] i nadal wykonywał pracę rehabilitanta i masażysty. Pełnił służbę w jednostkach ochrony zdrowia/opieki zdrowotnej ABW wykonując pracę rehabilitanta, masażysty, a ostatnie cztery lata przed przejściem na emeryturę pełnił służbę w sekcji zaopatrzenia. Cały okres służby w sposób rzetelny i sumienny wykonywał swoje obowiązki, które nie miały żadnego związku z działaniami zbrodniczymi, represji. Nie zwalczał opozycji, nie podejmował działań zmierzających do utrwalania władzy komunistycznej. Zaznaczył, że z uwagi na postanowienia ustawy zaopatrzeniowej został pozbawiony możliwości podwyższenia emerytury, ustalenia jej na wyższym poziomie mimo iż nadal pracuje i z tego tytułu nadal odprowadzane są składki. Wysokość emerytury została ograniczona do kwoty przeciętnej emerytury wypłacanej z ZUS. Wysokość emerytury została zdeterminowana bez uwzględniania faktu, że stwierdzono pod względem etycznym i moralnym, iż jest człowiekiem bez zastrzeżeń i może nadal pracować na rzecz społeczeństwa w nowo tworzonej formacji. Podkreślił, że fakt przynależności do ZSMP (warunkiem formalnym było zapisanie się do partii) nie oznacza, że jego służbę należy uznawać jako służbę na rzecz państwa totalitarnego. Skarżący podał, że organ nie ujawnił żadnych dowodów na jego przestępczą działalność i nie wykazał, aby naruszał prawa, wolności i godność innych osób, czy tez prowadził działalność operacyjną. Na obowiązek precyzyjnej analizy czynów każdego, konkretnego funkcjonariusza, ich dokładnej weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" wskazał Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20. W ocenie skarżącego organ nie dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałości" w świetle okoliczności przedmiotowej sprawy i w konsekwencji niezasadnie uznał, że art. 8a ustawy nie znajduje zastosowania. Zdaniem Z. Z. dla oceny, czy w jego sprawie została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" znaczenie ma fakt, że: służba była krótkotrwała, nie była służbą na rzecz totalitarnego państwa, w okresie służby przygotowawczej nie miał dostępu do żadnych informacji, zajmował się rozdzielaniem zamkniętych listów, masował i prowadził rehabilitację, po 1990 r. rzetelnie pełnił służbę, był bardzo dobrze oceniany przez przełożonych, cieszył się ich zaufaniem, otrzymał Złoty Medal "Za Długoletnią Służbę", który jest nagrodą za wzorowe, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Pismem z 18 lutego 2022 r. skarżący podtrzymał skargę oraz poinformował, że nieprawomocnym wyrokiem z [...] stycznia 2022 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zmienił zaskarżone decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...] z [...] maja 2017 r. i [...] marca 2019 r. i ustalił mu prawo do emerytury policyjnej w wysokości i na zasadach obowiązujących przed 1 października 2017 r. z uwzględnieniem waloryzacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329); zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji Minister zawarł argumenty na uzasadnienie odmowy wyłączenia stosowania w stosunku do Z. Z. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej i doszedł do wniosku, że nie spełnia on przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy, natomiast została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2. Ponadto zdaniem organu w sprawie nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o czym świadczy całokształt służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., a także wyżej opisana postawa ideologiczna skarżącego w okresie służby. Rozważania w tej sprawie należy poprzedzić stwierdzeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 i z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2514/19 stwierdził, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa - z tego właśnie względu - świadczenia zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanych wyrokach). Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy należy wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Jednak zgodnie z wyżej przedstawioną wykładnią nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, gdyż niespełnienie przesłanki krótkotrwałości służby nie wyłącza możliwości zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister odstąpił od oceny tego, czy w okresie od 27 lipca 1987 r. do 5 stycznia 1990 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd nie uznaje za prawidłową oceny długości okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa dokonanej przez organ. Zdaniem Sądu dokonano jej niezgodnie z przedstawioną powyżej wykładnią. Okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym to 2 lata, 5 miesięcy i 10 dni (ok. 9% - długości całego okresu służby skarżącego wynoszącego 25 lat, 8 miesięcy i 21 dni). Organ nie uzasadnił, dlaczego uznał, że ww. okresu nie można zakwalifikować jako krótkotrwałego, a ograniczył się wyłącznie do wskazania konkretnych okresów i konstatacji, że nie można traktować ww. służby na rzecz totalitarnego państwa jako krótkotrwałej. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości. Zestawienie powyższych okresów wskazuje na oczywistą i znaczną dysproporcję służby pełnionej przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, która stanowi jedynie 9% ogólnego stażu służby skarżącego i należy ją porównać z ponad 25 letnią służbą na rzecz państwa demokratycznego. Jest to wartość stosunkowo nieduża, akceptowalna w odniesieniu do ogólnego okresu przyjętego za punkt odniesienia. Tak więc, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym służbę tą można uznać za krótkotrwałą. Organ w celu odpowiedniego umotywowania przyjętego stanowiska powinien zatem wyodrębnić kryteria oceny krótkotrwałości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji badając, czy przypadek Z. Z. jest szczególny uwypuklił postawę wnioskodawcy, jego zaangażowanie poprzez szkolenia, podnoszenie kwalifikacji zawodowych, awans, podwyższania dodatku służbowego oraz specjalnego, które miały wskazywać na utożsamianie się skarżącego z ustrojem totalitarnym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, powoływanie się na fragmenty ankiet personalnych, opinii służbowych, arkusz słuchacza skierowanego na egzamin na podoficera, chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych, uzyskanie awansu zawodowego, przynależność do PZPR i ZSMP jest wystarczające do uznania, że skarżący wykonując swoje zadania służbowe angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zdań i funkcji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu działania te świadczą jedynie o posiadaniu przez skarżącego cech charakteryzujących osoby aktywne społecznie i zawodowo oraz dążeniu do realizacji zadań z wymaganą w służbie starannością. Sąd w całej rozciągłości zgadza się z uchwałą Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20 stwierdzającą, iż kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. Także dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2114/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) ukształtował pogląd, że wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (za W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie wskazuje się, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok TK z 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243)". (...) Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. (...) Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego". Okoliczności pełnionej przez skarżącego przed transformacją ustrojową służby zostały zbadane pobieżnie, albowiem ocena organu skupiała się w istocie na samej przynależności do konkretnej organizacji politycznej i młodzieżowej, jednak organ nie wyjaśnił jakie konkretne zadania i obowiązki funkcjonariusz w nich realizował. Ponadto informacja podane przez organ mają charakter ogólny i odnoszący się tego, czym zajmowała się jednostka organizacyjna, w której skarżący pełnił służbę. Zabrakło ustaleń i rozważań zmierzających do wyjaśnienia, jakich konkretnie czynów dopuścił się skarżący, które to z kolei nie pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu była obiektywna ocena ww. okoliczności z punktu widzenia możliwości wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Z tego względu zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem naruszono zarówno art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, jak i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i przyjmując, że służba pełniona przez skarżącego przed 31 lipca 1990 r. miała charakter krótkotrwały. Dopiero przy tak przyjętym założeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa Z. Z. stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Doniosłe znaczenie w tej mierze będzie miała ocena, czy skarżący wykonując zadania służbowe w strukturach resortowych PRL angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, czy też były to działania niemające takiego charakteru. Minister nie przedstawił zatem żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na uznanie tego przypadku za szczególnie uzasadniony i zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ nie rozważył kwestii odznaczenia wnioskodawcy Złotym Medalem "Za Długoletnią Służbę". Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.), w pkt 2 sentencji wyroku. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z 7 lutego 2022 r. wydane na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) w zw. z § 1 pkt 3 zarządzenia nr 12 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie organizacji pracy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 powołanej ustawy, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.