II SA/Wa 272/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Danuta Kania, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS), decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], którą odmówił L. K. przyznania emerytury w drodze wyjątku. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. L. K. wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie emerytury w drodze wyjątku. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) odmówił L. K. przyznania emerytury w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji powołując się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ podniósł, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, iż wnioskodawca na przestrzeni 73 lat życia udokumentował 5 lat, 8 miesięcy i 23 dni łącznego okresu ubezpieczenia. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Ponadto w latach 1964-1966, 1966-1971, 1976-1977, 1980-1981 nie został udowodniony żaden okres podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Natomiast po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej w lutym 1982 r. do osiągnięcia wieku emerytalnego, który w przypadku wnioskodawcy wynosi 65 lat przez ponad 24 lata nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności popartej opłaceniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W ocenie organu w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec L. K. nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem w tym czasie przeszkody w podjęciu przez niego zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Zdaniem organu wykazywany dochód na jednego członka rodziny nie wskazuje, aby wnioskodawca pozostawał bez niezbędnych środków utrzymania. L. K. złożył od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku powtórzył argumentację zawartą we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję podjętą w dniu [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że przyznanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Wskazał, że przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien być adekwatny do wieku, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Organ podniósł, że z akt sprawy wynika, iż a latach 1981-2005 (z przerwami) skarżący przebywał w A. i R. Fakt ten nie może być uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy, bowiem z konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych wiążącymi się z zaniechaniem zatrudnienia podlegającego ubezpieczeniu w kraju na rzecz pracy za granicą skarżący powinien się liczyć przed wyjazdem. Świadomych życiowych wyborów co do miejsca zamieszkania, sposobu i warunków pracy nie można ujmować w kategoriach przeszkody uniemożliwiającej wykonywanie odpowiednio długiego stażu ubezpieczeniowego skutkującego nabyciem świadczenia na ogólnych zasadach ustawy. Jednocześnie organ podniósł, iż L. K. w okresach od [...].03.2005 r. do [...].10.2005 r. i od [...].05.2006 r. do [...].08.2006 r. był zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, jednak fakt ten nie może zostać uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu ustawy. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych nie można kwestionować, że skala bezrobocia jest duża i występują trudności w znalezieniu pracy, jednakże nie jest to okoliczność szczególna w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy. Trudności w uzyskaniu formalnego zatrudnienia nie mogą być traktowane jako okoliczności szczególne. W przeciwnym razie świadczenie z art. 83 ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z FUS straciłoby swój wyjątkowy, szczególny charakter, a stałoby się niemal regułą. Jednocześnie organ podniósł, iż nie została spełniona przesłanka dotycząca braku niezbędnych środków utrzymania, bowiem z oświadczenia skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. wynika, iż opiekuje się chorą matką, która pobiera rentę rodzinną w wysokości 2753,06 zł miesięcznie, a zatem dochód na osobę w rodzinie wynosi 1376,53 zł. Organ podkreślił, iż brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1.03.2014 r. wynosi 844,45 zł miesięcznie. Taką wykładnię pojęcia niezbędnych środków utrzymania podzielił m.in. NSA w wyroku z dnia 27.09.2006 r., sygn. akt I OSK 1112/06. W przedmiotowej sprawie miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny wynosi 1376,53 zł miesięcznie i przekracza kwotę brutto najniższej emerytury. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. K. opisał swoją sytuację związaną z trudnościami związanymi z odnalezieniem dokumentacji dotyczącej jego okresów pracy podnosząc, iż jego przerwy w zatrudnieniu ze względów politycznych nie przekraczają 5 lat. W odpowiedzi na skargę, Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podnosząc swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Jako wyjątek od reguły regulacja ta ma charakter regulacji szczególnej. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Podkreślić należy, że ustawa o emeryturach i rentach nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku w niniejszej sprawie było zatem możliwe tylko w przypadku wykazania, że skarżący przejawiał wolę podejmowania pracy i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia. Z brzmienia art. 83 ust. 1 ustawy wynika, że jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Do oceny organu należy kwestia, czy w sprawie zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek. Organ musi zatem okoliczności danej sprawy poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. Podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien natomiast wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organ administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu winien podejmować z urzędu wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada ta nie zwalnia jednak wnioskodawcy z obowiązku przedstawienia w toku postępowania wszelkich dowodów na poparcie faktów, które mogłyby być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a które nie są i nie mogą być znane organowi, z uwagi na to, iż nie są one dostępne w prowadzonych przez ten organ rejestrach, czy archiwach. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Na przestrzeni 73 lat życia skarżący posiada 5 lat, 8 miesięcy i 23 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Jak sam wskazuje w latach 1981-2005 (z przerwami) przebywał w A. i R. W latach 1964-1966, 1966-1971, 1976-1977, 1980-1981 nie został udowodniony u skarżącego żaden okres zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Z akt sprawy nie wynika, aby w powyższych okresach skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia lub na skutek innych przeszkód, które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie istnieją również żadne inne okoliczności usprawiedliwiające okresy przerw w ubezpieczeniu skarżącego, które można by uznać za szczególne w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodzić się bowiem należy z organem, iż świadomych, życiowych wyborów co do miejsca zamieszkania, sposobu i warunków pracy nie można ujmować w kategoriach przeszkody uniemożliwiającej wykonywania odpowiednio długiego stażu ubezpieczeniowego skutkującego nabyciem świadczenia na ogólnych zasadach ustawy. Wskazać dodatkowo należy, iż z pism skarżącego składanych w postępowaniu administracyjnym wynika, że opisane przez niego represje ze strony służb specjalnych to eksmisja ze służbowego mieszkania, a ponadto wynikająca w ocenie skarżącego, z nieprzynależenia do organizacji partyjnych niemożność zajmowania lepiej płatnych stanowisk. Nadto, co wynika zarówno z pism składanych przez skarżącego, jak i notatki z rozmowy telefonicznej ze skarżącym z dnia [...] maja 2011 r. również za granicą nie pracował. Odnosząc się do przedstawionego przez skarżącego zarzutu, iż jego staż ubezpieczeniowy jest dłuższy od stażu ustalonego przez organ, podnieść należy, że brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tą okoliczność. Dokumentów takich nie posiada zarówno organ, jak i skarżący. Jak już wskazano wyżej, spoczywający na organie obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie zwalniał skarżącego z obowiązku przedstawienia wszelkich dowodów na poparcie faktów, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skoro zatem organ nie ma żadnych dokumentów, które potwierdzałyby ten dodatkowy okres ubezpieczenia i dokumentów takich nie przedstawił skarżący, to okres ten nie mógł być doliczony do stażu ubezpieczeniowego skarżącego. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę liczne przerwy w ubezpieczeniu skarżącego występujące w latach 1964-1981 i później, w których to okresach nie była orzeczona w stosunku do niego całkowita niezdolność do pracy, nie można uznać, że w jego przypadku występują szczególne okoliczności, na skutek których nie nabył on prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Prawidłowo również uznał organ, iż nie została spełniona przesłanka dotycząca braku niezbędnych środków utrzymania. Z oświadczenia skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r., jak również z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] [...] wynika, iż skarżący mieszka z chorą matką, którą się opiekuje – Z. K. Matka skarżącego pobiera rentę rodzinną w wysokości 2753,06 zł brutto a zatem dochód na jedną osobę w rodzinie wynosi 1376,53 zł miesięcznie. Podkreślić należy, że brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach. W celu ustalenia tego kryterium, należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1.03.2014 r. wynosi 844,45 zł miesięcznie. Jakkolwiek wykazany miesięczny dochód wynoszący 1376,53 zł brutto przypadający na osobę w rodzinie nie może zaspokajać wszystkich życiowych potrzeb skarżącego, trudno jednak uznać, iż nie pozwala on na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2014 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.