II SA/Wa 272/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi N. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) decyzją z [...] sierpnia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania N. B. renty z tytułu niezdolności do pracy, wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251); zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a niespełnienie jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W toku postępowania ustalił, że N. B. na 49 lat życia udowodnił łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 21 lat i 3 miesiące. Organ zasygnalizował, że choć wnioskodawca udokumentował odpowiedni do wieku staż ubezpieczeniowy to jednak nie jest to wystarczające do przyznana żądanego świadczenia, bowiem aby je przyznać należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności w sprawie i dokonać ich oceny pod katem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do jego przyznania w trybie zwykłym. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udowodnił jedynie rok, 6 miesięcy i 22 dni tych okresów. Ponadto od 1 października 1997 r. do 31 października 1998 r., od 11 kwietnia 2005 r. do 23 czerwca 2007 r., od 14 listopada 2009 r. do 21 października 2018 r. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Prezes zaznaczył, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku ważne są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest zatem zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy, która nastąpiła dopiero od [...] maja 2021 r., a zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia. Nie zostały również udokumentowane przez wnioskodawcę inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne do jego woli, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Wspominane problemy zdrowotne oraz istniejąca częściowa niezdolność do pracy mogły jedynie ograniczać, natomiast nie uniemożliwiały całkowicie wykonywania zatrudnienia, chociażby w warunkach przystosowanych dla osób niepełnosprawnych. Należy zauważyć, że samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na zdrowie nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Ponadto podał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, które nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N. B., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zakwestionował decyzję z [...] sierpnia 2023 r. uznając ją za krzywdzącą i wniósł o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny, przejawiający się brakiem całościowego rozważenia zebranego materiału dowodowego oraz odmowie nadania odpowiedniego znaczenia dokumentom w przedmiotowej sprawie, w szczególności orzeczenia o niepełnosprawności z [...] października 2019 r. oraz orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] lutego 2023 r., 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niezasadnym przyjęciem niespełniania przesłanek do nabycia prawa do renty w drodze wyjątku wobec stwierdzenia, że u skarżącego występowały przerwy w okresach składkowych i nieskładkowych z równoczesnym niedostatecznym uwzględnieniem pozostałych istotnych okoliczności sprawy, takich jak jego ogólny staż ubezpieczeniowy, uprzedni stan zdrowia oraz aktualny nieodwracalnie zły stan zdrowia, skutkujący całkowitą niezdolnością do pracy, występowania trwałego stanu wykluczającego aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia jego skutków oraz braku posiadania niezbędnych środków do zaspokojenia minimum egzystencji. Pełnomocnik wskazał, że organ nie uwzględnił istotnego dokumentu w postaci orzeczenia o niepełnosprawności skarżącego z [...] października 2019 r., z którego wynika, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od maja 2013 r. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podał, że szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy poprzez to, iż ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, a zatem może być kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Zdaniem pełnomocnika mając na względzie treść orzeczenia N. B. o niepełnosprawności i wskazanie, że jedynie w warunkach pracy chronionej może wykonywać pracę organ naruszył art. 7, art. 77 oraz art. 107 K.p.a. oraz wadliwie ustalił stan faktyczny skutkujący niekorzystnym rozstrzygnięciem. Podkreślił, że organ podając własną interpretację "szczególnych okoliczności" jako stan trwały o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby, nie odniósł się do orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, z którego wynika, iż u skarżącego zachodzi szczególna okoliczność. W związku z powyższym zebranie materiału dowodowego i jego swobodna ocena, przeprowadzona zgodnie z przepisami K.p.a., powinna prowadzić do wniosku, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Odnośnie naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS zwrócił uwagę, że ustawa nie uzależnia przyznania świadczenia określonego w tym artykule od okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami składkowymi lub nieskładkowymi. Na taką okoliczność powołuje się Prezes ZUS, uzasadniając swoją decyzję o braku podstaw do przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia, występowaniem przerw w okresach składkowych i nieskładkowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego aktu Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z [...] sierpnia 2023 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] czerwca 2023 r. naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślić należy, że świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich czterech przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. W myśl art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach Prezes ZUS jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Zobligowany jest do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 K.p.a.). Ciąży na nim także obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.) oraz obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Zobowiązany jest również w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i 80 K.p.a.) oraz uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS dopuścił się naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania, bowiem nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych sprawy z punktu widzenia przesłanki szczególnych okoliczności, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, co mogło mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W konsekwencji, co najmniej przedwcześnie uznał, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS może być uznane zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 151/10, LEX nr 595174), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że skarżący na 49 lat życia udowodnił łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 21 lat i 3 miesiące. Organ podkreślił, że choć wnioskodawca udokumentował odpowiedni do wieku staż ubezpieczeniowy to jednak nie jest to wystarczające do przyznana żądanego świadczenia, bowiem aby je przyznać należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności w sprawie i dokonać ich oceny pod katem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do jego przyznania w trybie zwykłym. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udowodnił jedynie rok, 6 miesięcy i 22 dni tych okresów. Ponadto od 1 października 1997 r. do 31 października 1998 r., od 11 kwietnia 2005 r. do 23 czerwca 2007 r., od 14 listopada 2009 r. do 21 października 2018 r. nie udowodnił żadnego okresu zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Prezes ZUS podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy, która nastąpiła [...] maja 2021 r. Nie istniały zatem do tego dnia przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Twierdzenia organu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego są nieuprawnione, a co najmniej przedwczesne. Całkowita niezdolność do pracy nie stanowi jedynego usprawiedliwienia dla niewypracowania przez ubezpieczonego odpowiedniego okresu składowego i nieskładkowego niezbędnego dla uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Ustalenie daty powstania całkowitej niezdolności do pracy nie zwalania z obowiązku badania, czy inne czynniki występujące przed tą datą osobno lub łącznie nie stanowiły obiektywnej przyczyny zaprzestania aktywności zawodowej. Organy administracyjne są związane treścią orzeczenia lekarskiego, ale tylko co do faktu i charakteru niezdolności do pracy, natomiast datą jej powstania - tylko w sprawach, w których ta kwestia należy do ustawowych przesłanek, np. przyznania renty w trybie zwykłym, wówczas bowiem niezdolność do pracy i data jej powstania wpływają na uzyskanie określonego uprawnienia. Wobec tego trudno przyjąć pełne związanie datą powstania niezdolności do pracy w sprawach o świadczenie nadzwyczajne. W tych sprawach data powstania niezdolności do pracy nie mieści się wśród ustawowych przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ewentualność jej wcześniejszego powstania może być jednym z czynników skutkujących niemożnością nabycia prawa do renty zwykłej z powodu braku dostępności pracy. NSA w wyroku z 28 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 618/24 (publik. LEX nr 3740342) podkreślił, że przesłanka "braku spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty z powodu szczególnych okoliczności" nie została skorelowana z niezdolnością do pracy. Niewątpliwie całkowita niezdolność do pracy wyłącza zatrudnienie i przez to możliwość kumulowania okresów składkowych i nieskładkowych niezbędnych do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie "zwykłym". Przedmiotowy wniosek nie upoważnia jednak do stawiania tezy z przeciwieństwa (a contrario), że brak orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy oznacza, iż niespełnienie warunków do uzyskania tego świadczenia nie wynika ze szczególnych okoliczności. Wystąpienie szczególnych okoliczności może mieć różne podłoże przyczynowe, niekoniecznie umocowane w niezdolności do pracy. Rzeczą organu jest ad casum poczynić w tym zakresie stosowne ustalenia oraz sformułować na ich podstawie adekwatne oceny prawne. Także twierdzenie Prezesa ZUS, iż problemy zdrowotne oraz istniejąca częściowa niezdolność mogły jedynie ograniczać, natomiast nie umożliwiły skarżącemu całkowicie wykonywania zatrudnienia, choćby w warunkach przystosowanych dla osób niepełnosprawnych, nie zostało poparte rzeczową analizą materiału dowodowego. Skarżący był osobą aktywną zawodowo w stopniu adekwatnym do wieku, czego organ nie neguje. Przedmiotowa aktywność ustała w 2009 początkując przerwę w zatrudnieniu do 2018 r. Zatem to we wskazanym okresie należy poszukiwać usprawiedliwienia "brakujących" 3,5 lat okresów składkowych i nieskładkowych niezbędnych do uzyskania renty w trybie zwykłym. Organ całkowicie pominął w swych rozważaniach orzeczenie o niepełnosprawności skarżącego z [...] października 2019 r., z którego wynika, że jest on osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od maja 2013 r. Z treści przedmiotowego orzeczenia (k. 37 – akt administracyjnych) wynika, iż skarżący wymaga: 1) zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie danej osoby, 2) korzystania z sytemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, 3) konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ograniczenia zdolności ruchowych niewątpliwie stanowią przeszkodę w podjęciu zatrudnienie zwłaszcza w charakterze pracownika fizycznego. W R., w miejscu zamieszkania skarżącego, według Wykazu Zakładów Pracy Chronionej Województwa [...] (stan na 31 grudnia 2020 r. – dostępnym na [...]), funkcjonują tylko 2 zakłady pracy chronionej. Zatem rozważenia wymagało, czego organ nie uczynił, czy w okresie poprzedzającym powstanie u skarżącego całkowitej niezdolności do pracy w istocie istniała realna, z uwagi na jego ograniczenia ruchowe, a nie tylko hipotetyczna możliwość podjęcia pracy zarobkowej. Czy tego typu trudności miały charakter zewnętrzy, obiektywny i niezależny od woli ubezpieczonego, czy też takiego charteru nie miały. Poważne ograniczenia ruchowe osoby niepełnosprawnej w powiązaniu z brakiem lub znikomą dostępnością zakładów pracy chronionej mogą usprawiedliwiać jej ograniczoną aktywność na rynku pracy i w całokształcie zaistniałych okoliczności stanowić okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ, rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie zwrócił szczególnej uwagi na długość stażu ubezpieczeniowego (21 lat) oraz przebiegu ubezpieczenia, a przecież skarżący legitymuje się znacznym okresem uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne. Rozpatrując ponownie wniosek N. B. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, Prezes ZUS będzie obowiązany, mając na względzie przepis art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.