II SA/Wa 2722/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Joanna Kube, Danuta Kania (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił B. C. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku wskazując w uzasadnieniu, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w powołanym przepisie. B. C. złożył do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż po 24 latach pracy, jako osoba całkowicie niezdolna do pracy, otrzymuje jedynie zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 152 zł, co nie zaspokaja jego podstawowych potrzeb w sytuacji, gdy miesięczny koszt zakupu lekarstw wynosi ponad 300 zł. Podniósł, że zamieszkuje tylko z żoną, inwalidką II grupy, której jedynym środkiem utrzymania jest renta chorobowa w kwocie 1003 zł miesięcznie. Żona choruje na [...], przeszła dwa zabiegi [...]. Powyższa sytuacja powoduje, że małżonkowie zdani są na pomoc innych osób. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o których mowa w ww. przepisie powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS podkreślił, iż w świetle art. 83 ww. ustawy tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Prezes ZUS wskazał, iż po dokonaniu ponownej wnikliwej analizy materiału dowodowego nie stwierdzono wystąpienia szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazano bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które wnioskodawca nie miał wpływu. Z dokumentacji rentowej wynika, że udokumentowano okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie 24 lata i 29 dni. Natomiast na wymagane 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych w ocenianym 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy wnioskodawca udowodnił jedynie 1 rok, 8 miesięcy i 24 dni ww. okresów. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. W okresie poprzedzającym datę powstania całkowitej niezdolności do pracy w zatrudnieniu, tj. od [...] grudnia 1997 r. do [...] lutego 1999 r., od [...] kwietnia 2000 r. do [...] grudnia 2002 r. oraz od [...] grudnia 2003 r. do [...] listopada 2006 r., tj. przez okres ponad 6 lat wnioskodawca nie podejmował pracy i nie odprowadzał składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W okresach tych wnioskodawca nie miał udokumentowanej niepełnosprawności, bowiem całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS w dniu [...] października 2010 r. - dopiero od dnia [...] listopada 2006 r. Następnie Prezes ZUS wskazał, iż z "Oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej" z dnia [...] sierpnia 2011 r. wynika, że w wymienionych wyżej okresach wnioskodawca zarejestrowany był w Powiatowym Urzędzie Pracy w N. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Przy ocenie szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, problemy ze znalezieniem pracy są brane pod uwagę, jednak okoliczność ta nie ma decydującego znaczenia przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia świadczenia w drodze wyjątku. Okres pozostawania bez pracy, potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy nie może być uwzględniony, ponieważ w rozumieniu przepisów ww. ustawy nie jest ani okresem składkowym, ani nieskładkowym. Natomiast trudności w znalezieniu pracy nie oznaczają niemożności jej podjęcia w rozumieniu art. 83 ww. ustawy. Końcowo Prezes ZUS wskazał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które uniemożliwiły nabycie przez stronę prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Natomiast okoliczność braku środków utrzymania nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2011 r. B. C. wniósł o jej uchylenie w całości jako naruszającej jego prawo do życia oraz zwolnienie z kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi wskazał, iż jest ciężko chorym człowiekiem bez środków na leczenie i życie. Zwrócił uwagę na wypracowane przez niego okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie ponad 24 lata. Wniósł o zwrot składek na ubezpieczenie w postaci renty na leczenie. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o powołane wyżej przepisy, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2011 r. narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślenia wymaga, iż świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich czterech przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach Prezes ZUS jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Zobligowany jest do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ciąży na nim także obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) oraz obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Zobowiązany jest również w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania dowodowego, bowiem nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy okoliczności faktycznych sprawy z punktu widzenia przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, co mogło mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W konsekwencji, co najmniej przedwcześnie uznał, iż brak jest podstaw do przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Za szczególną okoliczność w rozumieniu przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS może być uznane zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (v. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 151/10, LEX nr 595174), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. W aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie komisji lekarskiej ZUS nr [...] z dnia [...] października 2010 r., w którym stwierdzono, że B. C. jest całkowicie niezdolny do pracy do dnia [...] września 2012 r., oraz że całkowita niezdolność do pracy powstała w dniu [...] listopada 2006 r. Nadto nie stwierdzono niezdolności do pracy przed dniem [...] lutego 2003 r. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że skarżący od [...] grudnia 1997 r. do [...] lutego 1999 r., od [...] kwietnia 2000 r. do [...] grudnia 2002 r. oraz od [...] grudnia 2003 r. do [...] listopada 2006 r. nie podejmował pracy i nie podlegał ubezpieczeniu. We wskazanych okresach skarżący był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w N. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Podkreślenia wymaga, że skarżący (ur. 1954 r.) legitymuje się okresem składkowym i nieskładkowym, zaliczanym do uprawnień emerytalno - rentowych, który wynosi ponad 24 lata. Skarżący pracował od 1972 r. i analiza przebiegu jego zatrudnienia wskazuje na dużą aktywność zawodową, przy czym niezdolność do pracy orzeczono, gdy skarżący ukończył zaledwie 51 lat. W okresie poprzedzającym orzeczenie komisji lekarskiej ZUS o całkowitej niezdolności do pracy (listopad 2006 r.) skarżący był zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, jednak z akt sprawy nie wynika, z jakich przyczyn skarżący utracił pracę, w szczególności czy były to przyczyny leżące po stronie pracodawcy. Nie wiadomo również, czy w ostatnim 10-leciu poprzedzającym powstanie całkowitej niezdolności do pracy skarżący miał realną, a nie tylko teoretyczną, możliwość kształtowania przebiegu własnego ubezpieczenia zarówno z uwagi na stan zdrowia, jak i zjawisko bezrobocia. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących jednostki chorobowej, która była przyczyną utraty zdolności skarżącego do pracy, jednak zauważyć należy, że w ww. orzeczeniu komisji lekarskiej "nie stwierdzono niezdolności do pracy przed [...] lutego 2003 r.". Powyższy zapis może wskazywać, że po wymienionej dacie przyczyną braku zatrudnienia było nie tylko wysokie bezrobocie, ale przede wszystkim rozwijająca się choroba skarżącego utrudniająca bądź wręcz uniemożliwiająca podjęcie zatrudnienia. Powyższe okoliczności pozostały jednak poza rozważaniami organu, który nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Nie zwrócił się również do skarżącego o udzielenie jakichkolwiek wyjaśnień, w szczególności dotyczących wystąpienia "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, co powinien uczynić mając na względzie obowiązki wynikające z art. 9 k.p.a. Organ nie poinformował również skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a., w szczególności nie uniemożliwił mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W konsekwencji organ nie odniósł przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa art. 83 ust. 1 ww. ustawy, do indywidualnej sprawy, w której znalazł się skarżący. Zaznaczyć należy, że przy stosowaniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rantach z FUS ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ winien ustalić, czego nie uczynił w sposób wystarczający, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a nie tylko stwierdzić brak opłacania składek w tym okresie i odnotować fakt posiadania przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Zauważyć należy, że sama sytuacja na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy, jednak w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności przy uwzględnieniu indywidualnej sytuacji wnioskodawcy, którego konkurencyjność na rynku pracy, ze względu na zaawansowany wiek, jest dużo mniejsza niż osób młodych. Powyższe rozważania nabierają szczególnego znaczenia, gdy weźmie się pod uwagę, że skarżący, mając 51 lat w dacie orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy, legitymuje się ponad 24 - letnim okresem ubezpieczeniowym. Zdaniem Sądu Prezes ZUS nie ocenił należycie faktu adekwatności wieku skarżącego do jego okresu ubezpieczeniowego. Nie uwzględnił ponad 24 - letniego stażu ubezpieczeniowego skarżącego w kontekście całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, w tym również jego sytuacji rodzinnej i materialnej. W konkluzji Sąd stwierdza, że Prezes ZUS dopuścił się naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania poprzez zaniechanie wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia oraz rozpatrzenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Uchybienia te, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł - na podstawie art. 152 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji wyroku. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Prezes ZUS ponownie rozpatrzy sprawę uwzględniając obowiązki organu odwoławczego wynikające z ww. reguł postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.