II SA/Wa 273/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Adam Lipiński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 w związku z art. 17 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej - kopii wypisu z rejestru gruntów znak: [...] stanowiącego załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. o pozwoleniu na budowę I etapu instalacji sanitarnej przy ul. [...] i [...] dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: J. L. i P. L. pismem z dnia [...] listopada 2013 r. wystąpili do Prezydenta [...] W. o wydanie kopii wypisu z rejestru gruntów znak: [...] stanowiącego załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. o pozwoleniu na budowę I etapu instalacji sanitarnej przy ul. [...] i [...] dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Organ odwoławczy stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymali załącznik do ww. decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. sporządzony w formie wypisu z rejestru gruntów, zaś dane osób fizycznych zamieszczone w tym dokumencie zostały zanonimizowane. Dalej organ podał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Prezydent [...] W., powołując w podstawie prawnej art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", odmówił udostępnienia żądanego dokumentu w części zawierającej dane osobowe osób fizycznych. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. J. L. i P. L. złożyli odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie. Sformułowali zarzut wydania ww. decyzji organu I instancji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a.) oraz podkreślili okoliczność, iż obecnie prowadzone jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., a zatem zgodnie z art. 61 § 1 i § 4 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. mieli prawo wnioskować o udostępnienie kopii ww. dokumentu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie stwierdziło podstaw do uwzględnienia odwołania wskazując, iż organ I instancji zasadnie odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii ww. wypisu z rejestru gruntów - w części obejmującej dane osobowe osób fizycznych. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowe dane osobowe podlegają ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) i tym samym nie mogą zostać ujawnione. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, przy czym za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powoływanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy). Powołując stanowisko sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, iż nawet dane w zakresie imienia i nazwiska mogą w niektórych przypadkach stanowić podstawę identyfikacji danej osoby, a tym samym stanowią dane osobowe. Wprawdzie decyzje o pozwoleniu na budowę - jako rozstrzygnięcia organów administracji publicznej - podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jednakże, z uwagi na okoliczność, iż mogą zawierać dane podlegające ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych winny być, przed ich udostępnieniem - odpowiednio zanonimizowane. W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone w sposób lakoniczny, to jednak rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - jest prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej wskazuje na obowiązek udzielenia informacji publicznej każdej osobie, która wystąpi do organu ze stosownym wnioskiem. Jednakże, wbrew oczekiwaniom skarżących, nie oznacza to nieskrępowanego i nieograniczonego dostępu do akt sprawy - postępowań administracyjnych, jakie toczą się lub toczyły się przed organami administracji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej następuje na zasadach określonych w ww. ustawie, które określa zasady i formy jej ujawniania. Końcowo organ odwoławczy wskazał, iż informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Zatem organy administracji publicznej działając na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej mają ustawowy obowiązek udzielania informacji obejmujących sferę faktów, jednakże nie są zobligowane do wypowiadania się w kwestiach związanych z dokonywaniem oceny prawnej związanej z informacją publiczną, a w szczególności oceny co do prawidłowości rozstrzygnięć podejmowanych przez organy - w tym przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] P. L. i J. L. wnieśli o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne i lakoniczne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego sprawy. Wskazali, iż w aktach sprawy znajduje się kopia wypisu z rejestru gruntów znak: [...] z zaciemnionymi danymi osobowymi jednak bez potwierdzenia, iż skarżącym przedmiotowy dokument został doręczony. Skarżący otrzymali już kopię decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. jednak bez kluczowego dokumentu (załącznika), o który wnioskują. Zdaniem skarżących, nie można uznać, że w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, skoro tym przedmiotem jest ocena legalności realizacji inwestycji na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. o pozwoleniu na budowę, którą skarżący już otrzymali (jednak bez kluczowego załącznika - ww. wypisu z rejestru gruntów, o który wnioskują). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 273/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. L. z przyczyn określonych w art. 220 § 3 w związku z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na kontroli legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga J. L. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2013 r. Przedmiotowym wnioskiem skarżąca – J. L. wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej - kopii wypisu z rejestru gruntów znak: [...], na podstawie którego została wydana decyzja Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. o pozwoleniu na budowę I etapu instalacji sanitarnej przy ul. [...] i [...] dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała zatem wyłącznie legalność decyzji odmawiającej udostępnienia ww. informacji publicznej, nie zaś prawidłowość postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. Z tego względu wszelka argumentacja skargi dotycząca ewentualnej wadliwości ww. decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. nie może zostać poddana ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu. Materia ta wykracza bowiem poza przedmiot postępowania, który został zakreślony ww. wnioskiem skarżącej - o udzielenie informacji publicznej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przechodząc do rozważań merytorycznych w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżącej służy prawo dostępu do informacji publicznej na zasadach określonych w u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowiąc, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią powołanego wyżej art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przedmiot informacji publicznej konkretyzuje przepis art. 6 u.d.i.p., przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie forma jaką owa informacja przybiera. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Podkreśla się również, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, iż organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że treść dokumentu objętego wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. (wypisu z rejestru gruntów nr [...]) - stanowi informację publiczną. Dokument ten, jak wynika z akt administracyjnych nadesłanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 355/14 (sprawa znana Sądowi z urzędu), znajdował się w aktach administracyjnych sprawy zakończonej wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. i - jak wskazał organ I instancji - służył wydaniu ww. decyzji (stanowi załącznik do tejże decyzji). Powyższe oznacza, że w sprawie został spełniony zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnośnie zakresu podmiotowego wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne, albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wprost wynika, że Prezydent [...] W. - jako organ władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, jeśli znajduje się w jej posiadaniu. Jak już wyżej zaznaczono, ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa). Wyjątki od generalnej zasady dostępu do informacji o sprawach publicznych wprowadza art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej Ma obowiązek stosować przepisy k.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Tym samym ma obowiązek m.in. należycie umotywować swoje stanowisko w sprawie zawierając w decyzji odmownej wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Zgodzić należy się ze skarżącą, iż uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji zawierają pewne uchybienia w kontekście wymogu z art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., które jednak - o czym będzie mowa poniżej - pozostają bez wpływu na prawidłowość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Zaznaczenia przy tym wymaga, że sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie w sytuacji, gdy organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Taka jednak sytuacja, w ocenie Sądu, nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta [...] W., które w istocie ma charakter dość lakoniczny wynika, że przyczyną odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej - w zakresie dotyczącym danych osobowych osób fizycznych - jest ochrona prywatności tychże osób w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zaznaczyć przy tym należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kopia zanonimizowanego dokumentu objętego wnioskiem skarżącej (tj. kopia wypisu z rejestru gruntów znak: [...]). Anominizacja dotyczyła danych osobowych, tj. imion i nazwisk osób - właścicieli oznaczonej nieruchomości, a więc danych stanowiących istotną, jeśli nie zasadniczą, część treści tego dokumentu. Skoro tak, to obowiązkiem organu I instancji było doręczenie skarżącej nie tylko przedmiotowej decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie danych osobowych osób fizycznych, ale również zanonimizowanej kopii ww. dokumentu, tj. wypisu z rejestru gruntów. Z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji obowiązku tego dopełnił. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż skarżąca otrzymała kopię żądanego wypisu z rejestru gruntów w formie zanonimizowanej w zakresie powyżej wskazanym, jednak stanowisko to nie znajduje odzwierciedlenia w aktach administracyjnych sprawy. W aktach tych brak jest bowiem dowodu doręczenia ww. dokumentu stronie skarżącej. Co więcej, na karcie 4 akt administracyjnych znajduje się projekt pisma przewodniego z listopada 2013 r., zaadresowanego do skarżącej i jej męża, w którym organ informuje, że przesyła w załączeniu kopię przedmiotowego wypisu z rejestru gruntów wskazując, że dane osób fizycznych - jako podlegające ochronie - zostały zaciemnione. Projekt tego pisma nie zawiera podpisu organu, zaś odręczna notatka na nim sporządzona wskazuje dodatkowo na brak doręczenia stronie ww. dokumentu. Przypomnieć jednak w tym miejscu należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest ewentualna zwłoka organu w załatwieniu sprawy w zakresie doręczenia wnioskowanej informacji publicznej w postaci zanonimizowanego dokumentu (wypisu z rejestru gruntów), lecz decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia tej informacji w zakresie uwidocznionych w treści dokumentu danych osobowych osób fizycznych. Zatem zarzuty skargi odnośnie braku doręczenia ww. dokumentu nie mogą odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzja organu jest bowiem prawidłowa, zaś ewentualne zaniechanie dopełniania przez organ obowiązku przekazania ww. dokumentu w postaci zanonimizowanej skarżąca może zwalczać kierując skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie nieobjętym decyzją (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że skarżąca jako strona postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji może korzystać z uprawnień określonych w art. 73 k.p.a. (obejmujących m.in. wgląd w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii i odpisów), które przysługują jej również po zakończeniu postępowania. Jak już wyżej wskazano przesłankę odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie dotyczącym danych osobowych osób fizycznych stanowiło prawo do prywatności wymienione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ustawodawca nie określił w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej" co oznacza, że rozumienia tej przesłanki należy poszukiwać na gruncie innych aktów ustawowych. Posługując się taką techniką legislacyjną, w której nie sprecyzowano rozumienia wyjątku od realizacji publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, ustawodawca zaakceptował takie rozumienie pojęcia "prywatności osoby fizycznej", jakie wynika z regulacji ustawowej dotyczącej kwestii prywatności. Tym samym zaakceptował - jeśli chodzi o wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - że to przez pryzmat prywatności - jako kategorii składającej się na sferę prawną osoby fizycznej i określonej w ustawie o ochronie danych osobowych - należy analizować regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim odnoszą się one do kategorii prywatności osoby fizycznej. Potwierdza tę interpretację treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., gdzie bez definiowania pojęcia prywatności osoby fizycznej, wyraźnie i enumeratywnie uregulowano sytuacje, w których ma miejsce prymat prawa do informacji publicznej nad prawem do prywatności stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie akceptuje się pogląd, zgodnie z którym regułą jest prawo do nieujawniania informacji o charakterze danych osobowych, a wyjątkiem od reguły - zobowiązanie do ich ujawnienia, które może zostać nałożone w drodze ustawy (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2499/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając przesłankę "prywatności osoby fizycznej" jako elementu ograniczającego prawo do informacji publicznej organ odwoławczy zasadnie poddał analizie przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Przy czym zaznaczyć należy, że z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie wynika pierwszeństwo regulacji ustawy o ochronie danych osobowych w stosunku do regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi zawierającymi dane osobowe należy analizować na podstawie przepisów u.d.i.p., zaś unormowań dotyczących ochrony danych osobowych w tym zakresie należy co do zasady poszukiwać w obu równorzędnych ustawach: ustawie o ochronie danych osobowych oraz ustawie o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie danych osobowych mieści się w pojęciu przetwarzania danych (art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych). Z przepisu art. 1 ust. 1 tej ustawy wynika z kolei, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy "jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa", a także gdy "jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego". Powyższe oznacza, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ww. ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Dane osobowe mieszczą się w zakresie pojęcia "prywatności". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że celem ustawy o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej (...), to nie ulega wątpliwości, że takie dane jak imię i nazwisko osoby fizycznej są danymi osobowymi i dotyczą sfery prywatności tej osoby w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 667/09, publ. LEX nr 588798; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 440/10, publ. LEX nr 952041). Konkludując Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie podjęte w kontrolowanej sprawie jest prawidłowe. Organy obu instancji zasadnie bowiem uznały, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych osób fizycznych zawartych w treści dokumentu objętego wnioskiem z [...] listopada 2013 r. w sytuacji, gdy nie zachodzi wyłączenie tego ograniczenia określone w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Podstawą odmowy udostępnienia ww. danych osobowych (imienia i nazwiska osób wskazanych jako właściciele oznaczonej nieruchomości) jest ustawowe prawo do prywatności. Mając na względzie wszystko powyższe, dostrzegając również omówione powyżej uchybienia organów orzekających w niniejszej sprawie, które jednak pozostały bez wpływu na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.