II SA/Wa 2738/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant Asystent sędziego Bożena Dąbkowska-Mastalerek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], odmawiającą K. K. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 20 marca 2011 r. K. K. zwróciła się do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, iż ze względu na stan zdrowia, "lekarz orzecznik ZUS, ponieważ nie rokuje powrotu do zdrowia, zaproponował jej aby złożyć wniosek o rentę w drodze wyjątku". Jednocześnie na okoliczność swego stanu zdrowia wnioskodawczyni przedłożyła organowi szereg dokumentów, w tym orzeczenie komisji lekarskiej z dnia [...] lipca 2010 r. o całkowitej niezdolności do pracy od dnia 6 kwietnia 2010 r., kartę informacyjną z leczenia szpitalnego z dnia 31 sierpnia 2010 r. oraz skierowanie do szpitala na oddział [...] z dnia 2 lutego 2011 r. celem kontynuacji leczenia, a także świadectwa pracy z 2000 i 2005 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezes ZUS odmówił przyznania K. K. wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że na przestrzeni 43 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, wnioskodawczyni udowodniła okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 15 lat, 9 miesięcy i 22 dni. W 10-leciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy – zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – zainteresowana udowodniła jedynie 3 lata, 8 miesięcy i 14 dni tych okresów. Ponadto w latach 2000-2005 nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Organ podkreślił także, że w wymienionej przerwie strona nie miała orzeczone całkowitej niezdolności do pracy, jak również nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i spełnieniu warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Organ wskazał także, że z akt sprawy wynika, iż strona wykonywała prace dorywcze lecz nie zostały z tego tytułu opłacone składki na ubezpieczenia społeczne, co musiało wpływać na to, że osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy winna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych organ wskazał, że Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku wnioskowane świadczenie, gdy są spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie, tj. uprawniony jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania prawa do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Ponieważ zaś w okresie 2000-2005 strona nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym oraz, w okresie tym, nie miała orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, jak również nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i spełnieniu warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Inaczej mówiąc, we wskazanym wyżej okresie, nie zaistniały obiektywne przeszkody do zatrudnienia oraz ubezpieczenia, w celu uzyskania uprawnień do świadczenia przewidzianego przepisami ustawy. We wniosku z dnia 7 września 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją K. K. podniosła, że w 2000 r. była zatrudniona w okresie od 7 stycznia 2000 do 8 lipca 2000 na ½ etatu w R. sp. z o.o. oraz od 17 lipca 2000 r. do 16 października 2000 r. na cały etat w G. w P. Ponadto z przedłożonej dokumentacji wynika, że w okresie od 7 listopada 2000 r. do 20 czerwca 2005 r. była osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku (z uwagi na brak 12 miesięcy zatrudnienia), co powoduje, że spełnia wszystkie warunki do otrzymania świadczenia w drodze wyjątku. Jest bowiem nadal całkowicie niezdolna do pracy i nie ma własnych środków na utrzymanie, zaś do czasu powstania niezdolności do pracy korzystała z ubezpieczenia społecznego, mimo iż nie miała prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwości przyznania świadczenia. Z akt sprawy nie wynikały zaś szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego. Prezes ZUS podkreślił, iż za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83, uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby, z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że orzeczeniem z dnia [...] marca 2008 r. komisja lekarska ZUS ustaliła częściową niezdolność do pracy od lipca 2007 r. do 31 marca 2010 r., a następnie orzeczeniem z dnia [...] lipca 2010 r. całkowitą niezdolność do pracy od 6 kwietnia 2010 r. do 30 czerwca 2011 r. – obecnie zaś na podstawie orzeczenia z dnia [...] czerwca 2011 r. lekarz orzecznik ustalił całkowitą niezdolność do pracy do dnia 30 czerwca 2012 r. Organ podkreślił, że występująca u zainteresowanej przerwa w ubezpieczeniu w okresie od 17 października 2000 r. do 20 czerwca 2005 r. nie wynikała na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, gdyż we wskazanym okresie nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu uzyskania w przyszłości uprawnień w trybie zwykłym. Organ podkreślił także, że fakt, iż strona w okresie od 7 listopada 2000 r. do 20 czerwca 2005 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, nie może stanowić okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podobnie samo wystąpienie schorzeń, na które strona powoływała się we wcześniejszych pismach, nie może być traktowane i równoznaczne z niezdolnością do pracy. Dlatego też Prezes ZUS nie mógł uwzględnić wniosku strony albowiem świadczenie z art. 83 omawianej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Zgromadzony w sprawie materiał nie pozwalał zatem na stwierdzenie, że K. K. nie spełniła warunków do nabycia prawa do świadczenia ustawowego na skutek niezależnych od jej woli okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. K., w której podniosła, iż Prezes ZUS "naruszył jej prawo do obrony poprzez pominiecie przedstawionych przez nią zaświadczeń lekarskich" oraz nie uwzględniono jej wniosków dowodowych ze względu na wcześniejszą chorobę, tj. przedstawionych odpisów kart informacyjnych z pobytu szpitalnego oraz odpisów choroby z lat 2001-2005. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Odnosząc się do argumentów skargi wskazał, że – wbrew twierdzeniom Skarżącej – jej stan zdrowia był oceniany przez lekarzy orzeczników, w tym także w okresie 2001-2005. Z dokumentacji medycznej wynika jednoznacznie, że komisja lekarska ZUS ustaliła początek częściowej niezdolności do pracy ze względu na stan zdrowia na lipiec 2007 r. Załączone dokumenty z lat 2001-2005 nie mogły zatem wpłynąć na stanowisko organu w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co istotne, zwłaszcza na tle niniejszej sprawy, sądy administracyjne nie oceniają rozstrzygnięć organu administracji po kątem jego słuszności czy też celowości, jak również nie rozpatrują sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Analiza powyższego przepisu nie budzi wątpliwości, że przyznanie świadczeń w nim wymienionych uzależnione jest od łącznego spełnienia wszystkich wskazanych przesłanek, zaś brak choćby jednej z nich wyklucza taką możliwość. Ponadto rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ustawodawca zastrzegł dla uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu. Uznaniowość nie oznacza jednak całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie albowiem jej granice wyznacza przepis art. 83 ust. 1 omawianej ustawy oraz reguły postępowania administracyjnego zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności i jest zgodna z prawem, ponieważ odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku była uzasadniona. W świetle zgromadzonych w sprawie dowodów jako bezsporną należy uznać okoliczność, iż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2008 r. Skarżąca została uznana za częściowo niezdolną do pracy (okresowo) do dnia 31 marca 2010 r., która to niezdolność powstała od lipca 2007 r. (k. 87 akt adm. sprawy). Orzeczenie to wydane zostało po przeprowadzeniu bezpośredniego badania Skarżącej i dokonaniu przedstawionej dokumentacji medycznej, w tym dokumentacji z przebiegu leczenia ambulatoryjnego i szpitalnego, kart informacyjnych z leczenia szpitalnego w okresie 2008 r., wyników badań dodatkowych a także w oparciu o opinie konsultanta ZUS z dnia 7 marca 2008 r. W świetle powyższego, zarzut Skarżącej, iż organ pominął przedstawione przez nią zaświadczenia lekarskie jest oczywiście bezpodstawny. To, że obecnie Skarżąca na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2011 r. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy (okresowo) do 30 czerwca 2012 r. nie niweczy ustaleń organu, że w okresie od 2001 r. do 2005 r. Skarżąca nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi z powodu całkowitej niezdolności do pracy. Wręcz przeciwnie, z akt sprawy wynika, iż Skarżąca wykonywała prace o charakterze dorywczym i nie zostały z tego tytułu opłacone składki na ubezpieczenia społeczne. Słusznie zatem organ przyjął, że osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy winna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. W tym stanie rzeczy wywiedziony przez organ wniosek, że występująca u zainteresowanej przerwa w ubezpieczeniu w okresie od 17 października 2000 r. do 20 czerwca 2005 r. nie wynikała na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, gdyż we wskazanym okresie nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, jest w pełni uzasadniony. W konsekwencji, nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby zatrudnienie w celu uzyskania w przyszłości uprawnień w trybie zwykłym. Podkreślić trzeba, że wskazana wyżej okoliczność ma o tyle istotne znaczenie, że wskutek "przerwy" w zatrudnieniu we wskazanym okresie 2001-2005 Skarżąca na dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy, udowodniła okres składkowy i nieskładkowy na przestrzeni 43 lat życia, w wymiarze 15 lat, 9 miesięcy i 22 dni, z czego w 10-leciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy – zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – jedynie 3 lata, 8 miesięcy i 14 dni tych okresów. W nawiązaniu do zarzutów Skarżącej, że "nie uwzględniono jej wniosków ze względu na wcześniejszą chorobę, przedstawionych odpisów kart informacyjnych z pobytu w szpitalu oraz odpisów historii choroby z lat 2001-2005" dodać należy, że stosownie do treści art. 14 ust. 1 cyt. ustawy, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, związku przyczynowego niezdolności do pracy lub śmierci z określonymi okolicznościami, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz celowości przekwalifikowania zawodowego, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik Zakładu. Z kolei, w myśl art. 14 ust. 3 ustawy, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że orzeczenie lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej jest dla Prezesa ZUS wiążące i nie podlega uznaniu administracyjnemu. Zauważyć przy tym należy, że – jak to już wskazano wcześniej – ze zgromadzonej dokumentacji lekarskiej wynika, iż oceniając stan zdrowia Skarżącej, lekarz orzecznik w orzeczeniu z dnia [...] marca 2008 r., uznając ją za częściowo niezdolną do pracy od lipca 2007 r. do dnia 31 marca 2010 r., wziął pod uwagę także dotychczasowy przebieg jej chorób i stanu zdrowia. W tej sytuacji twierdzenie Skarżącej, że była całkowicie niezdolna do pracy już od 2001 r. nie może zostać uwzględnione. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyjmuje się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan, niezależny od woli danej osoby, wykluczającej jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Przesłanek takich nie spełnia ani brak środków do utrzymania, na co także powołuje się Skarżąca, ani jej trudna sytuacja materialna czy też trudności w znalezieniu pracy w związku z bezrobociem (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2002 r. II SA 2955/01 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2007 r. II SA/Wa 1635/07, niepubl.). Świadczenie z art. 83 ustawy nie ma charakteru socjalnego i nie może być oderwane od wysokości opłacanych przez ubezpieczonego składek. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia. Tym bardziej nie można, w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy, rozważać zaistnienia szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających niespełnianie ustawowych przesłanek do ubezpieczenia, z powodu pracy w latach 2001-2005 w systemie dorywczym – tj. bez ubezpieczenia, wskutek czego Skarżąca w 10-leciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy uzyskała jedynie 3 lata, 8 miesięcy i 14 dni okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Wprawdzie przepis art. 83 § 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, to jednak przyczyny, dla których osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych (wyjątkowych) - w realiach rozstrzyganej sprawy Sąd takich szczególnych okoliczności nie dostrzegł. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.