II SA/Wa 2753/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Joanna Kube (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi M.U. – przedstawicielki ustawowej małoletniej M.U. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2011 r. znak [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak sprawy: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.U. przedstawicielki ustawowej M.U. od decyzji z dnia [...] września 2011 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) - powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z FUS, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Wskazał również, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, a zatem w pierwszej kolejności bada się uprawnienia jakie przysługiwałyby tej osobie. Powołany przepis art. 83 ust. 1 ustawy, może być zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych. Konieczne jest zatem zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. W toku postępowania ustalono, że ojciec dziecka – M.U. na 56 lat życia miał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 13 lat, 4 miesiące i 13 dni. W ostatnim dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych udokumentował 2 lata, 2 miesiące i 13 dni. Od dnia [...] grudnia 1973 r. do dnia [...] listopada 1985 r. oraz od dnia [...] czerwca 2003 r. do dnia [...] listopada 2008 r., czyli przez 17 lat nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W tym okresie nie była wobec ojca dziecka orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty na podstawie ustawy nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od jego woli, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabyciu przez zmarłego ojca uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Choroba alkoholowa także nie może uzasadniać przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, bowiem nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej świadczenie pracy. Nie jest zdarzeniem skutkującym niezdolnością do pracy i jako takie nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podkreślił, że pojawienie się choroby nie eliminuje automatycznie z rynku pracy, choć może stanowić pewne utrudnienie w zachowaniu stabilności zatrudnienia. Kwestia zaś trudnej sytuacji materialnej nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której M.U., jako przedstawicielka ustawowa małoletniej M.U., zakwestionowała zaskarżoną decyzję, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez zastosowanie dowolności oceny sytuacji prawnej i faktycznej, a przez to niewykazanie okoliczności szczególnych uzasadniających przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Uznała decyzję za krzywdzącą i wniosła o jej uchylenie. Skarżąca wskazała, że zmarły ojciec dziecka był dotknięty chorobą alkoholową. Nie utrzymywał kontaktu z rodziną, poza kilkoma uroczystościami i opłacaniem niewielkich alimentów. W tej sytuacji nie miała ona wpływu na leczenie i mobilizowanie go do pracy, tym bardziej, że przez wiele lat pozostawała z nim w separacji, a potem rozwiodła się. W jej ocenie, choroba alkoholowa powodowała niemożność podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, ponieważ jego organizm był zniszczony. Nie starał się on także o żadne świadczenia, gdyż mieszał z matką, która go utrzymywała. Zdaniem skarżącej, w rozpatrywanej sprawie występują szczególne okoliczności oraz brak jest niezbędnych środków utrzymania, co przemawia za przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że alkoholizm nie ma charakteru okoliczności szczególnej. Nie można bowiem traktować w przypadku świadczeń w drodze wyjątku osoby uzależnionej od alkoholu, która nie poddawała się leczeniu, w sposób uprzywilejowany i uznawać, że choroba ta powoduje całkowitą niezdolność do pracy. Podkreślił, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem przyznawanym automatycznie w sytuacji braku prawa do świadczeń ustawowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie wydane w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Prawo do świadczeń w nim przewidzianych przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawiania organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w wyżej wymienionym przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy k.p.a., stosownie do treści art. 124 powołanej ustawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Oznacza to, że musi on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien także w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ nie przestrzegał tych reguł procesowych. Nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie uzasadnił również należycie swojej decyzji. W ocenie Sądu, uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oparł bowiem swoje decyzje na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez M.U., zmarłego ojca małoletniej M.U., uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, nie wyjaśniając jednak wszystkich aspektów sprawy. Organ, oceniając stan zdrowia ubezpieczonego, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż w okresach przerw w zatrudnieniu nie zostały wydane orzeczenia o jego całkowitej niezdolności do pracy, mimo iż z akt sprawy wynika, że w okresie od dnia [...] grudnia 1994 r. do dnia [...] grudnia 1995 r., od dnia [...] października 1998 r. do dnia [...] listopada 2001 r. oraz od dnia [...] listopada 2001 r. do dnia [...] maja 2002 r. pobierał on rentę z tytułu okresowej niezdolności do pracy. Organ nie przedstawił orzeczenia lekarza orzecznika ZUS oceniającego zdolność M.U. do pracy w okresie poprzedzającym jego zgon (dowód: pismo organu z dnia 21 marca 2012 r. znajduje się w aktach sądowych - karta numer 18). Nie wiadomo zatem, czy był on zdolny do pracy, a jeżeli tak to w jakim okresie i w jakim zakresie. Dokonanie ustaleń w tym względzie ma znaczenie dla wyjaśnienia przyczyn niepodejmowania przez ojca dziecka zatrudnienia. Zdaniem Sądu, brak podjęcia próby ustalenia stanu zdrowia M.U. w okresie przerw w zatrudnieniu i określenia przyczyn pozostawania poza ubezpieczeniem, czyni przedwczesnym przesądzanie o niespełnieniu ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności". W kontekście oceny stanu zdrowia ubezpieczonego należy wziąć pod uwagę także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmujące, że sam fakt choroby alkoholowej ojca, mającej wpływ na nieuzyskanie przez niego uprawnień rentowych w trybie zwykłym, nie może być traktowany jako sankcja wykluczająca jego małoletnie dziecko z grona adresatów normy zawartej w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 781/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Alkoholizm, jak wiele innych chorób, jest dolegliwością, do powstania której człowiek, w mniejszym bądź większym stopniu, przyczynia się świadomie lub nie. Jednak skutki tej choroby nie zależą już w pełni tylko od jego woli. Rozpatrując ponownie wniosek M.U. - przedstawicielki ustawowej małoletniej M.U. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie obowiązany, mając na względzie dyspozycje przepisu art. 7, art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wyjaśnić wskazane wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pod kątem występowania okoliczności szczególnych, wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.