II SA/Wa 2754/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. K. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] listopada 2011 r. nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił J. P. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku wskazując w uzasadnieniu, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w powołanym przepisie. J. P. złożył do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono stażu pracy wynikającego z faktu, że w latach 1966 - 1971 współpracował z matką w prowadzeniu działalności gospodarczej, oraz że w okresie od września 1979 r. do grudnia 1989 r. był zatrudniony jako [...]. Nadto podniósł, że na skutek kłopotów finansowych spowodowanych zajęciem konta bankowego przez ZUS w [...] r. popadł w depresję, co było przyczyną wypadku drogowego, w którym doznał [...]. Kłopoty rodzinne i zdrowotne spowodowały, że utracił cały swój majątek. Od 2002 r. nie uzyskuje żadnych dochodów z tytułu zatrudnienia. Jest osobą bezdomną, inwalidą II grupy, utrzymuje się z pomocy znajomych oraz Ośrodka Pomocy Społecznej [...], skąd otrzymuje zasiłki na zakup żywności, które nie wystarczają jednak na pokrycie kosztów zakupu lekarstw i dalsze leczenie. Decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o których mowa w ww. przepisie powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku Prezes ZUS nie stwierdził istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Podkreślił, iż w świetle art. 83 ww. ustawy tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb, niedostatku, czy sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie, ale zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności usprawiedliwiających niemożność uzyskania danego świadczenia w trybie zwykłym. Następnie organ wskazał, iż z przedłożonej dokumentacji wynika, że orzeczeniem z [...] października 2010 r. Komisja Lekarska ZUS ustaliła, że skarżący był częściowo niezdolny do pracy po [...] sierpnia 2002 r. do [...] grudnia 2010 r. Orzeczeniem z [...] maja 2011 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił wobec skarżącego całkowitą niezdolność do pracy od września 2009 r. do [...] marca 2013 r. Na przestrzeni 59 lat życia - na dzień ustalenia całkowitej niezdolności do pracy (tj. na [...] września 2009 r.) - skarżący udokumentował okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 14 lat, 4 miesiące i [...] dni, które są nieadekwatne do jego wieku. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku osoby ubiegającej się o świadczenie w drodze wyjątku, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków do ubezpieczenia spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. W okresach od [...] kwietnia 1978 r. do [...] grudnia 1989 r. oraz [...] marca 2001 r. do [...] września 2009 r. skarżący nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. Analiza przebiegu ubezpieczenia skarżącego prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w ww. okresach nie była ustalona całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Następnie organ wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w I i II Oddziale ZUS [...] nie potwierdzono zgłoszenia skarżącego do ubezpieczenia społecznego w okresie od stycznia 1966 r. do grudnia 1971 r. z tytułu zatrudnienia u matki – Z. P. Od stycznia 1972 r. do sierpnia 1974 r. skarżący nie był zgłoszony do ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej (współpracy). Brak jest jednocześnie dowodów potwierdzających, że w okresie od [...] sierpnia 1979 r. do [...] stycznia 1989 r. skarżący wykonywał pracę na podstawie umowy [...], która objęta była obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym. Dalej Prezes ZUS wskazał, że główną przyczyną odmowy świadczenia w drodze wyjątku był fakt, że w latach 2003 - 2009 skarżący nie wykazał aktywności zawodowej. Od [...] sierpnia 2002 r. skarżący był zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, jednak fakt ten nie może być uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu ustawy. Okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie może zostać uwzględniony, ponieważ w rozumieniu ustawy nie stanowi okresu składkowego ani nieskładkowego. Końcowo organ wskazał, że przedstawiona przez skarżącego sytuacja materialna jest niewątpliwie trudna, jednak nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie przewidziane w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet w sytuacji, gdy te potrzeby są uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa ZUS z [...] listopada 2011 r. J. P. wniósł o jej uchylenie oraz o przyznanie mu renty. W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację analogiczną do zaprezentowanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że czynności egzekucyjne podjęte przez ZUS w [...] r. stanowiły przyczynę jego problemów finansowych, zdrowotnych i rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż brak jest podstaw do uznania, czego domaga się skarżący, że u podstaw jego trudnej sytuacji życiowej i materialnej leżą działania ZUS podejmowane w celu uzyskania zaległych składek na ubezpieczenie, które skarżący miał obowiązek opłacać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o powołane wyżej przepisy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2011 r. narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie, co oznacza, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślenia wymaga, iż świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich czterech przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach Prezes ZUS jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Zobligowany jest do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ciąży na nim także obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) oraz obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Zobowiązany jest również w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania dowodowego, bowiem nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych sprawy z punktu widzenia przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, co mogło mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W konsekwencji, co najmniej przedwcześnie uznał, iż brak jest podstaw do przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Za szczególną okoliczność w rozumieniu przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS może być uznane zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (v. wyrok NSA z 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 151/10, LEX nr 595174), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z [...] maja 2011 r., w którym stwierdzono, że J. P. jest całkowicie niezdolny do pracy do [...] marca 2012 r., oraz że całkowita niezdolność do pracy powstała we wrześniu 2009 r. Uprzednio, orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z [...] października 2010 r. stwierdzono, że częściowa niezdolność do pracy J. P. powstała po [...] sierpnia 2002 r. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że skarżący m.in. w okresie od [...] marca 2001 r. do [...] września 2009 r. nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. Od [...] sierpnia 2002 r. skarżący był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że główną przyczyną odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku był fakt, że w latach 2003 - 2009 skarżący nie wykazał aktywności zawodowej, a sam fakt zarejestrowania w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nie może być uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Konkludując w ten sposób podjęte rozstrzygnięcie organ nie wziął pod uwagę treści ww. orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z [...] października 2010 r. w zakresie stwierdzonej częściowej niezdolności do pracy, która w istotny sposób mogła ograniczyć skarżącemu możliwość podjęcia pracy od sierpnia 2002 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podał, iż w tym okresie popadł w depresję, uległ wypadkowi drogowemu w wyniku którego doznał [...], w konsekwencji pogorszył się stan jego zdrowia, który skutkował leczeniem szpitalnym i orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. W świetle powyższego nie można wykluczyć, że w latach 2003 - 2009 skarżący nie miał realnej możliwości kształtowania przebiegu własnego ubezpieczenia nie tylko z powodu bezrobocia, ale przede wszystkim ze względu na zły stan zdrowia utrudniający bądź wręcz uniemożliwiający podjęcie zatrudnienia. Zgodzić należy się z organem orzekającym, że zjawisko bezrobocia nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy, jednak rzeczą organu jest rozważenie trudnej sytuacji na rynku pracy w kontekście indywidualnej sytuacji wnioskodawcy, którego konkurencyjność na rynku pracy jest dużo mniejsza zarówno ze względu na wiek, jak i stan zdrowia. Tego jednak organ nie uczynił, pozostawiając poza rozważaniami ww. kwestie podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż skarżący upatruje "szczególnych okoliczności", o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w fakcie bezprawnego zajęcia przez ZUS konta bankowego [...]. Twierdzi, iż okoliczność ta stanowiła źródło jego niepowodzeń finansowych, problemów zdrowotnych i rodzinnych. Doprowadziła do upadku jego firmy i uniemożliwiła dalsze prowadzenie działalności gospodarczej. Na rozprawie przed WSA w Warszawie 4 kwietnia 2012 r. skarżący złożył kserokopie dokumentów, mających potwierdzać jego stanowisko w odnośnym zakresie, m.in. kserokopię postanowienia Prokuratury Rejonowej [...] z [...] lutego 2008 r., sygn. akt [...] o oddaleniu wniosku dowodowego, w którym stwierdza się m.in., że okoliczność bezpodstawnego zajęcia konta bankowego [...] przez pracowników ZUS [...] miała miejsce w [...] r. i fakt ten nie budzi wątpliwości. Okoliczności działania ZUS wobec ww. Spółki były wielokrotnie podnoszone przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym, jednak organ orzekający nie odniósł się do nich w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie poinformował również skarżącego przed jej wydaniem o przysługujących mu uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a., co skutkowało złożeniem ww. dokumentów dopiero na etapie postępowania sądowego. Zaniechania organu w tym względzie skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji wobec naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie Prezes ZUS dopełni obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez umożliwienie skarżącemu, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ustosunkuje się następnie do wszystkich zarzutów i twierdzeń podniesionych w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość wymogom z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 15 k.p.a. W szczególności rozważy kwestię realnej możliwości podjęcia pracy przez skarżącego w latach 2003 - 2009 wobec orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z [...] października 2010 r. w zakresie częściowej niezdolności do pracy. Ustosunkuje się do twierdzeń skarżącego odnośnie bezpodstawnego zajęcia konta bankowego Spółki [...] przez ZUS [...] w kontekście "szczególnych okoliczności", o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ponownie rozważy kwestię zaliczenia do stażu pracy objętego ubezpieczeniem okresu zatrudnienia skarżącego przez [...] Spółdzielnię Ogrodniczą w W. na podstawie umowy [...] od [...] sierpnia 1979 r. do [...] stycznia 1989 r. mając na względzie, iż skarżący dysponuje świadectwem pracy L. P. z [...] grudnia 1989 r. zatrudnionej w latach 1980 - 1989 na stanowisku [...] w [...], co wynika z "pieczęci nagłówkowej zakładu pracy" figurującej na ww. dokumencie. Swe stanowisko należycie uzasadni biorąc pod uwagę wymogi z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł - na podstawie art. 152 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na mocy art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 i § 20 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348).