II SA/Wa 276/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Joanna Kube, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi V. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do pełnienia służby 1. oddala skargę 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. H. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa osiemdziesiąt) zł, stanowiącą 22% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), Komendant Główny Policji zwolnił z dniem [...] listopada 2008 r. [...] V. R. – [...], z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] listopada 2008 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...]. Decyzji nadał równocześnie, na podstawie art. 108 § 1 kpa, rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając rozkaz, organ podał, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komendant Główny Policji z dniem [...] września 2008 r. odwołał [...] V. R. z delegowania do czasowego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...] i z dniem [...] października 2008 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...]. V. R. odwołała się od tego rozkazu, czego następstwem była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], którą uchylił w całości rozkaz personalny nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Głównemu Policji. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że Komendant Główny Policji nie uwzględnił aktualnego stanu kadrowego V. R.. Następnie organ podał, że V. R. rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r. została z dniem [...] kwietnia 2007 r. zwolniona ze stanowiska [...] i z dniem [...] kwietnia 2007 r. mianowana na stanowisko równorzędne [...]. Następnie przedmiotowy rozkaz personalny wraz z utrzymującą go w mocy decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2007 r. został uchylony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 1351/07. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 13 maja 2008 r. Następnie rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] V. R. została z dniem [...] września 2007 r. zwolniona ze stanowiska [...] i z dniem [...] października 2007 r. przeniesiona do dyspozycji Komendanta Głównego Policji. Wskazany rozkaz personalny wraz z utrzymującą go w mocy decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2007 r. został uchylony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 214/08. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 20 września 2008 r. Uzasadniając swój rozkaz personalny nr [...], Komendant Główny Policji podał, że aktualnie V. R. zajmuje stanowisko [...]. Argumentując powody przeniesienia V. R. z dniem [...] listopada 2008 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...], organ podał, iż przepis art. 32 ust. 1 powołanej ustawy o Policji przyznaje Komendantowi Głównemu Policji uprawnienie do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk. Ponadto Komendant Główny Policji, w myśl art. 36 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o Policji, może przenieść policjanta do pełnienia służby albo delegować do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Uregulowania prawne zawarte w powołanych przepisach umożliwiają Komendantowi Głównemu Policji, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa na Policję, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Biorąc zatem pod uwagę konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komendy Wojewódzkiej Policji [...], a także posiadane przez V. R. kwalifikacje zawodowe i doświadczenie, organ uznał, iż zasadnym jest zwolnienie wymienionej z zajmowanego stanowiska i przeniesienie jej do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...]. Uzasadniając zaś nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności, organ podał, że nadano go ze względu na interes społeczny, tożsamy z interesem służby, który wymaga zapewnienia prawidłowej realizacji zadań przez Komendę Wojewódzką Policji [...]. V. R. odwołała się od tego rozkazu personalnego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jednakże organ decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy zakwestionowany rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał stan faktyczny sprawy oraz podkreślił administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego policjanta i wynikające stąd podporządkowanie funkcjonariusza Policji przełożonemu. Organ przywołał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 1997 r. o sygnaturze akt K 25/96 (OTK 1997/3-4/36) oraz wyrok z dnia 27 stycznia 2003 r. o sygnaturze akt SK 27/02 (OTK–A 2003/1/2), wskazując na specyfikę służby policjantów, i podał, że wymagania stawiane policjantom są znacznie wyższe niż obywatelom niesłużącym w Policji. Podał też, że szczególna rola tej grupy zawodowej i jej zhierarchizowana struktura wymaga dla jej skutecznego i prawidłowego działania podporządkowania się przepisom i zasadom zawartym w pragmatyce służbowej. Odnosząc się zaś do przeniesienia V. R. do pełnienia dalszej służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...], organ podał, że Komendant Główny Policji, na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o Policji, był do tego działania uprawniony. Dodał też, że kwestia mianowania policjantki na stanowisko służbowe w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...] zostanie rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu, zakończonym rozkazem personalnym o mianowaniu, od którego strona będzie mogła wnieść odwołanie. Wydanie zaś przez Komendanta Głównego Policji rozstrzygnięcia w tym zakresie naruszałoby ustawowe kompetencje Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. Odnosząc się do zarzutu V. R. co do braku uzasadnienia rozkazu personalnego organ stwierdził, że nie podziela tego poglądu, gdyż rozkaz personalny nr [...] opiera się na przepisach ustawy o Policji. Ponadto uznał, że organ I instancji wskazał motywy jakimi kierował się podejmując decyzję, tj. konieczność prawidłowego funkcjonowania Komendy Wojewódzkiej Policji [...] oraz kwalifikacje zawodowe i ogólne policjantki. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi V. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do rozpatrzenia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, bądź do rozpatrzenia Komendantowi Głównemu Policji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2008 r. Wniosła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania i przyznania jej adwokata z urzędu. Decyzji zarzuciła m.in. naruszenie przepisów prawa takich jak: art. 7, art. 77 § 1, art. 9 w zw. z art. 107 § 1 i 3, art. 10 kpa. Zarzuciła, że organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych, szczególnie poprzez pominięcie faktu, że powołanie jej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. spowodowało, że na to samo stanowisko powołane były 2 osoby. Zarzuciła organowi ponadto, że uzasadnienie decyzji jest niepełne i błędne, oraz że nie zagwarantował jej możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego to skarżąca wskazała, że nie była opiniowana przed przeniesieniem jej do innej miejscowości (art. 35 ustawy), a także że organ dokonał błędnej wykładni art. 36 powołanej ustawy o Policji. Wskazała bowiem, że niewłaściwym było ponowne przeniesienie jej do służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...], w której de facto pełniła służbę, a także była oddelegowana (na mocy innych rozkazów personalnych) przez okres powyżej 12 miesięcy. Skarżąca zarzuciła również, że niedopuszczalne było zwolnienie jej ze stanowiska bez jednoczesnego mianowania jej na inne stanowisko. Zarzuciła również naruszenie art. 99 ustawy o Policji, poprzez pominięcie w uzasadnieniu określenia statusu kadrowego i finansowego, co skutkowało wydaniem kolejnych wadliwych decyzji. Podała też, że poprzez wydanie rozkazu personalnego i niedookreślenie jej statusu finansowego wypłacano jej dodatek w wysokości [...] zł, zamiast [...] zł, należności odnośnie uposażenia wypłacano jej z [...] grupy, nie zaś z [...], nagrodę jubileuszową wypłacono jej z opóźnieniem. W skardze zasygnalizowała również zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego w kwestii zgodności art. 36 ust. 1 – 3 i art. 37 a w zakresie, w jakim przepis ten nie określa przesłanek wymaganych do przeniesienia policjanta na stanowisko równorzędne z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Rozpatrując skargę V. R. pod tym kątem, Sąd rozpoznający sprawę uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że V. R. rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r. została z dniem [...] kwietnia 2007 r. zwolniona ze stanowiska [...] i z dniem [...] kwietnia 2007 r. mianowana na stanowisko równorzędne [...]. Rozkaz ten wraz z utrzymującą go w mocy decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2007 r. został następnie uchylony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2008 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 1351/07. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 13 maja 2008 r. Następnie rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r. [...] V. R. została z dniem [...] września 2007 r. zwolniona ze stanowiska [...] i z dniem [...] października 2007 r. przeniesiona do dyspozycji Komendanta Głównego Policji. Wskazany rozkaz personalny wraz z utrzymującą go w mocy decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2007 r. został również uchylony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 214/08. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 20 września 2008 r. Przypomnieć należy, że konsekwencją wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była reaktywacja stosunku służbowego skarżącej na stanowisku służbowym [...], na który mianowana została rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2005 r. A zatem przedmiotem rozpoznania jest rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] oraz utrzymująca go w mocy decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], którym to rozkazem organ zwolnił z dniem [...] listopada 2008 r. [...] V. R. – [...], z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] listopada 2008 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...]. Wskazać należy, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego był art. 32 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Zgodnie z powołanym wyżej art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Z treści tego przepisu wynika, iż jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w tym przepisie kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 1 powołanej ustawy, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Przepis art. 36 ust. 2 tej samej ustawy stanowi zaś, że do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Jeżeli przeniesienie między województwami następuje w związku z porozumieniem zainteresowanych przełożonych i policjanta, przeniesienia dokonuje komendant wojewódzki Policji, właściwy dla województwa, w którym policjant ma pełnić służbę. Treść powołanych przepisów wskazuje na to, że decyzja o zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu go do pełnienia służby w innej miejscowości wydawana jest przez właściwego przełożonego w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Inaczej mówiąc, ustawa pozwala na wybór następstwa prawnego, przy czym można dokonywać wyboru między dwiema lub więcej możliwościami. Analizowane przepisy nie determinują rozstrzygnięcia przełożonego, nie obligują organu administracji publicznej do podjęcia jedynego, dopuszczalnego rozstrzygnięcia. W zakresie decydowania o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu go do dalszego pełnienia służby w innej miejscowości, ustawodawca pozostawił zatem właściwemu przełożonemu luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego, mając jednak na względzie administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego, cechującego się służbowym podporządkowaniem i niezbędną w służbie dyspozycyjnością funkcjonariusza. Oceniając zaskarżony pod tym kątem rozkaz personalny, wskazać należy, że Komendant Główny Policji był niewątpliwie organem uprawnionym do przeniesienia skarżącej, do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...]. Podkreślenia wymaga, że we wskazanym rozkazie personalnym Komendant Główny Policji nie określił ani stanowiska jakie miała objąć skarżąca, ani też spraw związanych z jej uposażeniem. Nieumieszczenie tych parametrów w rozkazie, skarżąca uczyniła przedmiotem skargi. Odnosząc się zatem do tego zarzutu, uznać go należy za bezzasadny. Podnieść bowiem należy, że szczegółowe parametry, dotyczące stanowiska, na które zostanie mianowana skarżąca winny się znaleźć w rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji, jako organu właściwego do określenia stanowiska, które ma objąć skarżąca. I dopiero analiza rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], o mianowaniu skarżącej na konkretne stanowisko umożliwi ocenę, czy jest ono równorzędne do stanowiska poprzednio przez nią zajmowanego. Na tym zaś etapie sprawy nie jest możliwe badanie tych parametrów, bowiem rozkaz o mianowaniu jej na konkretne stanowisko przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nie jest obecnie przedmiotem zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2008 r. o sygnaturze akt I OSK 1330/07). Podkreślić należy, że tak jak Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie był uprawniony do ingerowania w zasadność działań Komendanta Głównego Policji, polegających na przeniesieniu z urzędu skarżącej na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o Policji do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...], bez wskazywania konkretnego stanowiska w tej Komendzie, tak Komendant Główny Policji nie był uprawniony do wskazywania Komendantowi Wojewódzkiemu Policji [...] konkretnego stanowiska jakie ma objąć skarżąca. Stanowiłoby to bowiem niewątpliwą ingerencję w uprawnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. Tym samym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie mógł podzielić zarzutu skarżącej o niepowołaniu jej przez Komendanta Głównego Policji na konkretne stanowisko w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...]. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej odnośnie nieopiniowania jej przed przeniesieniem do innej miejscowości, bowiem ani art. 32 ust. 1, ani art. 26 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o Policji takiego wymogu nie zawiera, a także zarzutu odnośnie braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uznając, że posiada ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 3 kpa oraz nie podzielił zarzutu naruszenia pozostałych przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 10 kpa. Sąd nie uznał również za zasadne zwracanie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Reasumując, wskazać należy, że zarówno rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, przenoszący skarżącą do pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...] z dniem [...] października 2008 r., jak również utrzymująca go w mocy decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r., nie naruszają prawa w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).