II SA/Wa 2768/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę. Zarząd Dzielnicy [...] (zwany dalej Zarządem/organem) uchwałą z dnia [...] czerwca 2021 r. Nr [...] (zwaną dalej Uchwałą) działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 8814 i z 2019 r. poz. 13139) w związku z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2003 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 4, § 7 ust. 1, § 35 ust. 1 uchwały nr XXIIl/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836 i z 2020 r. poz. 5791), odmówił Pani R. M. (zwanej dalej Wnioskującą/Skarżącą) zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W uzasadnieniu Uchwały organ wskazał, że Wnioskująca (tworząca wraz z pełnoletnią córką dwuosobowe gospodarstwo domowe) złożyła w dniu [...] marca 2021 roku wniosek (zwany dalej wnioskiem) o pomoc mieszkaniową dotyczący zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu Miasta. Zarząd odmówił zakwalifikowania Skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej z uwagi na niespełnianie określonego w § 7 ust. 1 uchwały Rady Miasta tzw. "kryterium metrażowego". Wskazał, że Skarżąca tworzy wraz z pełnoletnią córką dwuosobowe gospodarstwo domowe i zamieszkuje w lokalu o powierzchni mieszkalnej wynoszącej 29 m2. Podniósł, że przez warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy ("kryterium metrażowe" - § 7 ust. 1 uchwały Rady Miasta) uznaje się sytuację, w której dwuosobowe gospodarstwo domowe zamieszkuje w lokalu, którego powierzchnia mieszkalna wynosi nie więcej niż 13 m2 tym samym Skarżąca poprzez zamieszkiwanie w lokalu o powierzchni mieszkalnej 29 m2, znacznie przekracza określone w powyższym paragrafie kryteria. Skargę na powyższą Uchwałę wniósła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca, zarzucając: naruszenie art. 2, art. 7, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, oraz art. 25 ust. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, oraz art. 34 Karty Praw Podstawowych UE, oraz art. 31 zmienionej Karty Społecznej Rady Europy, polegające na naruszeniu prawa do zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych obywateli. Jej zdaniem Uchwała narusza prawo a uzasadnienie do tej Uchwały ogranicza się do przywołania stanu prawnego wynikającego z Uchwały Nr XXllI/669/2019 Rady St. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Wskazała, że zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP: "Państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych". Jednocześnie art. 75 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że: "Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania". Przepis ten należy rozpatrywać łącznie z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Niewątpliwie oba przepisy są normami o charakterze programowym. Podniosła, że według art. 25 ust. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka - uchwalonej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ rezolucją 217/III A w dniu 10 grudnia 1948 roku w Paryżu: "Każdy człowiek ma prawo do stopy życiowej zapewniającej zdrowie i dobrobyt jego i jego rodziny, włączając w to wyżywienie, odzież, mieszkanie, opiekę lekarską i konieczne świadczenia socjalne, oraz prawo do ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, choroby, niezdolności do pracy, wdowieństwa, starości lub utraty środków do życia w inny sposób od niego niezależny", co obejmuje prawo do odpowiednich warunków zamieszkania, będące częścią składową prawa do odpowiedniego poziomu życia. Polska jest członkiem ONZ. Podniosła, że w wymiarze europejskim prawo do mieszkania akcentują dwa dokumenty. Mianowicie artykuł 34 Karty Praw Podstawowych UE i artykuł 31 zmienionej Karty Społecznej Rady Europy określają prawo każdej osoby mieszkającej na terytorium Unii Europejskiej do dostępu do zdrowego, stosownego mieszkania o przystępnej cenie i, gdy nie dysponuje ona różnymi środkami przeznaczonymi do zapewnienia godnej egzystencji, do korzystania z pomocy mieszkaniowej. Wskazuje, że nikt nie podważa prawa [...] do ustalania warunków przyznawania lokali (mieszkań). Problem powstaje jednak przy ocenie kryteriów jakie [...] przyjęło za miernik ustalania warunków przyznawania lokali (mieszkań). W ocenie Skarżącej kryteria te są nierealistyczne, krzywdzące, poprzez przyjęte ograniczenia metrażu poniżej średniej europejskiej, a nawet średniej krajowej i średniej warszawskiej, a przez to naruszają prawo. Uznała, że Uchwała Zarządu w sprawie wniosku o pomoc mieszkaniową, wydana na podstawie § 7 ust. 1 Uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady St. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, jest wadliwa i powinna zostać uchylona. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej Uchwały Zarządu Dzielnicy [...] w sprawie wniosku o pomoc mieszkaniową i zasądzenie kosztów postepowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko jak w Uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest Uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 2 czerwca 2021 r. Nr [...] odmawiająca Skarżącej zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym względem skarga Skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała Zarządu z dnia 2 czerwca 2021 r. odmawiająca Skarżącej zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez najem lokalu z zasobów mieszkaniowych m.st. Warszawy nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Powyższa Uchwała została podjęta na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy Bemowo Miasta Stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 8814 i z 2019 r. poz. 13139) w związku z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2003 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji Rady.mst. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 4, § 7 ust. 1, § 35 ust. 1 uchwały nr XXIIl/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836i z 2020 r. poz. 5791). Należy wskazać, że uchwała nr XXIIl/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy stanowi kompletną regulację, określającą zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy i dlatego to tylko te przepisy prawa miejscowego winny być w postępowaniu uchwałodawczym, opartym na przepisach ww. uchwały, stosowane. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182, z późn. zm.); zwanej dalej "ustawą o ochronie praw lokatorów". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy). W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz wręcz rozstrzyga o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że sprawa dotyczyła zakwalifikowania Skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, zaś tego typu sprawy należą do właściwości (kognicji) sądów administracyjnych. Obowiązkiem Zarządu, wydającego sporną Uchwałę było podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przy czym, należy wskazać, że czynnościami niezbędnymi są czynności odnoszące się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 2151/16, wyraźnie wskazał, że z przepisów uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., a także z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, niewątpliwie wynika obowiązek, w sprawach rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu i zamianę lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy, podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W trakcie postępowania organy powinny także działać praworządnie oraz uwzględniać interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy. W tym kontekście, pamiętając, że zaskarżona Uchwała ma charakter rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, można mówić o obowiązku stosowania standardów odpowiadających standardom wyznaczonym przez zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 7 k.p.a. (por. cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09). W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższe stanowisko należy odnieść również do spraw rozstrzyganych przez zarządy dzielnic m.st. Warszawy na podstawie aktualnie obowiązujących regulacji prawnych zawartych w uchwale Nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Mając powyższe na względzie, uznać należy, że obowiązkiem Zarządu, wydającego sporną Uchwałę, było zatem podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przy czym, wskazać należy, iż czynnościami niezbędnymi są czynności odnoszące się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. W związku z powyższym Sąd uznał, że Zarząd, wydając sporną Uchwałę, nie dopuścił się naruszenia przepisów § 36 ust. 1 pkt 2 w związku z § 42 ust. 1 pkt 1 oraz § 7 ust. 1 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, albowiem w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy, przyjmując zasadnie, iż z ustaleń dokonanych w toku analizy wniosku oraz zgromadzonej dokumentacji wynika, że Skarżąca aktualnie nie spełnia warunków uprawniających do udzielenia pomocy mieszkaniowej, z uwagi na niespełnienie warunków przewidzianych w przepisach § 7 ust. 1 w związku § 36 ust. 1 pkt 2 wspomnianej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy, co w konsekwencji dawało podstawę do odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej. Zgodnie z § 4 cyt. uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., pomoc mieszkaniowa może być udzielana osobom, które spełniają kryteria określone w § 5 oraz w § 7 z zastrzeżeniem § 8 i § 9. W świetle § 7 ust. 1 ww. uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej Uchwały, przez warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy uznaje się sytuację, w której dwuosobowe gospodarstwo domowe zamieszkuje w lokalu, którego powierzchnia mieszkalna wynosi nie więcej niż 13 m2, tym samym Skarżąca poprzez zamieszkiwanie w lokalu o powierzchni mieszkalnej 29 m2, przekracza określone w powyższym paragrafie kryteria. Argumenty Skarżącej dotyczące naruszeniu przepisów Konstytucji RP i Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka nie mogą być wzięte pod uwagę, bowiem kryteria zapewnienia pomocy mieszkaniowej są jednoznacznie opisane w powołanych wyżej przepisach. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę - oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej Uchwale, organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę.