II SA/Wa 2769/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. M. na uchwałę Rady m. [....] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [....] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] oddala skargę. Pani R. M. (zwana dalej Skarżącą) wniosła skargę na Uchwałę Rady [...] (zwana dalej Radą) z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] (zwaną dalej Uchwałą) w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...]. W ocenie Skarżącej, Uchwała, w § 7 ust. 1 - który stanowi, że: "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy uznaje się sytuację, w której gospodarstwo domowe zamieszkuje w lokalu, którego powierzchnia mieszkalna wynosi nie więcej niż 7 m2 w przypadku zamieszkiwania w tym lokalu 1 osoby, powiększone o dodatkowe 6 m2 na każdą kolejną zamieszkującą w tym lokalu osobę", w zakresie w jakim powyższa regulacja przewiduje nierealistyczne ograniczenia metrażu poniżej średniej europejskiej, a nawet średniej krajowej i średniej warszawskiej narusza prawo. Wskazała, że zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP: "Państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych". Jednocześnie art. 75 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że: "Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania". Podniosła, że według art. 25 ust. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka - uchwalonej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ rezolucją 217/III A w dniu 10 grudnia 1948 roku w Paryżu - stanowi, że: "Każdy człowiek ma prawo do stopy życiowej zapewniającej zdrowie i dobrobyt jego i jego rodziny, włączając w to wyżywienie, odzież, mieszkanie, opiekę lekarską i konieczne świadczenia socjalne, oraz prawo do ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, choroby, niezdolności do pracy, wdowieństwa, starości lub utraty środków do życia w inny sposób od niego niezależny", co obejmuje prawo do odpowiednich warunków zamieszkania, będące częścią składową prawa do odpowiedniego poziomu życia. Polska jest członkiem ONZ. Wskazała, że w wymiarze europejskim prawo do mieszkania akcentują dwa dokumenty. Mianowicie artykuł 34 Karty Praw Podstawowych UE i artykuł 31 zmienionej Karty Społecznej Rady Europy określają prawo każdej osoby mieszkającej na terytorium Unii Europejskiej do dostępu do zdrowego, stosownego mieszkania o przystępnej cenie i, gdy nie dysponuje ona różnymi środkami przeznaczonymi do zapewnienia godnej egzystencji, do korzystania z pomocy mieszkaniowej. Karta Społeczna Rady Europy ponadto zobowiązuje jej sygnatariuszy do zapewnienia skutecznego wykonywania prawa. Jej zdaniem wskazane w Uchwale Nr [...] Rady [...] z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] postanowienia § 7 ust. 1 mają się nijak do powołanych w skardze postanowień Konstytucji RP i innych powołanych postanowień. W ocenie Skarżącej kryteria będące miernikiem ustalania warunków przyznawania lokali są nierealistyczne, krzywdzące, poprzez przyjęte ograniczenia metrażu poniżej średniej europejskiej, a nawet średniej krajowej i średniej [...], naruszają prawo. Przyjęte w Uchwale wskaźniki, według których "gospodarstwo domowe zamieszkuje w lokalu, którego powierzchnia mieszkalna wynosi nie więcej niż 7 m2 w przypadku zamieszkiwania w tym lokalu 1 osoby, powiększone o dodatkowe 6 m2 na każdą kolejną zamieszkującą w tym lokalu osobę", są rodem z głębokiego PRL, z czasów towarzysza Wiesława Gomułki, niż z 2019, czy 2021 roku. Nie przystają do realiów. Co więcej, są one głęboko upokarzające. Podniosła, że § 7 ust. 1 Uchwały narusza wskazane konwencje, czyli umowy międzynarodowe, i w konsekwencji powinien zostać uchylony. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że kwestionowana Uchwała została wydana m.in. na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 611). Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Stosownie zaś do pkt 2 ust. 3 art. 21 ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Wskazano, że Rada [...] posiadała upoważnienie ustawowe do zakreślenia w Uchwale tzw. normy metrażowej, tj. liczby metrów kwadratowych powierzchni mieszkalnej lokalu przypadającej na jedną osobę, od której zasadnym jest udzielenie pomocy mieszkaniowej. Zaznaczono, że wraz z rozwojem zasobu mieszkaniowego [...] i tym samym wraz ze zmniejszaniem się czasu oczekiwania na udzielenie pomocy mieszkaniowej zwiększany jest metraż powierzchni mieszkalnej na jedną osobę. W poprzednio obowiązującej Uchwale Rady [...] Nr [...] z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy warunki metrażowe uprawniające do udzielenia pomocy mieszkaniowej ustalone były na poziomie nie więcej niż 6 m2/osobę bez względu na liczebność gospodarstwa domowego. Uchylająca ww. uchwałę Uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy tzw. normę metrażową ustaliła na poziomie 7 m2 powierzchni mieszkalnej mieszkania w przypadku gospodarstwa jednoosobowego powiększone o 6 m2 na każdą kolejną osobę. Z dniem 1 lipca 2021 r. w życie weszła zmiana kwestionowanego zapisu, zgodnie z którą powierzchnia mieszkalna uprawniająca do udzielenia pomocy mieszkaniowej wynosi nie więcej niż 10 m2 w przypadku zamieszkiwania 1 osoby w lokalu, a w przypadku zamieszkiwania 2 osób w lokalu nie więcej niż 14 m2, powiększone o dodatkowe 6 m2 na każdą kolejną osobę zamieszkującą w lokalu (§ 1 ust. 1 pkt 6 lit. a Uchwały Rady [...] Nr XLIX/1531/2021 z dnia 10 czerwca 2021 r. zmieniająca uchwalę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] oraz uchwałę w sprawie Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem [...] na lata 2021-2025, w tym Programu Mieszkaniowego [...] ). W tym stanie rzeczy wnoszono, jak na wstępie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest Uchwała Rady [...] z dnia 5 grudnia 2019 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "P.p.s.a."). W myśl art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Kierując się tą podstawą prawną Rada [...] podjęła w dniu 5 grudnia 2019 r. stosowną uchwałę, w której określiła szczegółowe zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...]. W konsekwencji, nie ulega wątpliwości, że osoby kwalifikowane do najmu lokalu wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] muszą spełniać określone w tej uchwale kryteria. Ustawodawca w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazał, co powinny określać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, wymieniając na pierwszym miejscu wysokość dochodu gospodarstwa domowego, na kolejnym warunki zamieszkiwania czy kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu. Zaskarżona Uchwała należy do aktów, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Kwestionowana Uchwała została wydana m.in. na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 611). Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Stosownie zaś do pkt 2 ust. 3 art. 21 ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Rozpatrując skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, Sąd może ją uwzględnić, i zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W ocenie Sądu Rada [...] posiadała upoważnienie ustawowe do zakreślenia w Uchwale tzw. normy metrażowej, tj. liczby metrów kwadratowych powierzchni mieszkalnej lokalu przypadającej na jedną osobę, od której zasadnym jest udzielenie pomocy mieszkaniowej. Bezzasadna jest argumentacja Skarżącej odnosząca się do przyjęcia "ograniczenia metrażu poniżej średniej europejskiej, a nawet średniej krajowej i średniej [...]". Organ słusznie wskazał, że sytuacja mieszkaniowa obywateli Polski znacznie odbiega od sytuacji obywateli innych krajów europejskich. Wskazał, że w Polsce na statystycznego obywatela przypada nieco ponad 29 m2 mieszkania. W Europie standard jest wyższy, czasami nawet ponad dwa razy wyższy. Zasadnym jest argument Rady, że trudno przyjąć, że określając normę metrażową dla celów udzielenia pomocy mieszkaniowej Rada miałaby się kierować standardami europejskimi nieosiągalnymi dla większości obywateli Polski, którzy zapewniają sobie mieszkanie we własnym zakresie. Zasadne jest twierdzenie, że warunki zamieszkiwania Skarżącej w świetle aktualnych standardów mieszkaniowych Polaków są bardzo dobre. Skarżąca wraz z dorosłą córką zamieszkuje w lokalu o powierzchni użytkowej prawie 50 m2 i 29 m2 mieszkalnej. W przypadku gdyby została zakwalifikowana do udzielenia pomocy zaoferowane jej mieszkanie z pewnością miało by mniejszą powierzchnię niż aktualnie zajmowane. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco odniósł się do argumentów Skarżącej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.