II SA/Wa 2787/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant Rejonowy Policji w S. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. przyznał A. G. równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Wskazał, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie. Wymieniony zwolniony został ze służby w Policji w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych z dniem [...] maja 2003 r. A. G. do 2005 r. pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznany decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. Komendanta Rejonowego Policji w S. W kolejnych latach, A. G. składał oświadczenia mieszkaniowe celem ustalenia uprawnień do przedmiotowego świadczenia, co skutkowało wydaniem przez Komendanta Miejskiego Policji w S. decyzji nr [...]; [...] i [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmawiających przyznania równoważnika pieniężnego za remont za lata 206-2010. Powyższe decyzje zostały utrzymane w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. decyzjami nr [...]; [...] i [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r. (sygn. akt III SA/Gd 293/10) oddalił skargi Pana A. G. na wymienione decyzje. Pismem z dnia [...] września 2010 r. A. G. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności w/w. decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. oraz poprzedzających ich decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. Komendanta Główny Policji na wniosek strony wszczął postępowanie w tej sprawie i kolejnymi decyzjami o nr [...]; [...] i [...] z dnia [...] października odmówił stwierdzenia nieważności tych decyzji. Wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. A. G. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. o wydanie tytułu wykonawczego w stosunku do prawomocnej decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. Komendanta Rejonowego Policji w S. Komendant Wojewódzki Policji w G. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. przekazał do rozpoznania przez Komendanta Miejskiego policji w S. w części dotyczącej wydania tytułu wykonawczego w stosunku do prawomocnej decyzji z dnia [...] z dnia [...] marca 1998 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Komendant Miejski Policji w S. odmówił wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. A. G. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Komendanta Miejskiego Policji w S. jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010 uzasadniając to tym, że sporna decyzja nie jest objęta wadą nieważności, tj. nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przesłanki nabycia prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego określone w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.), nie mogą mieć odniesienia do emerytów i rencistów policyjnych. Od powyższej decyzji A. G. odwołał się do Komendanta Głównego Policji, nadal wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Komendanta Miejskiego Policji w S. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. w sprawie odmowy stwierdzenia decyzji [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Komendanta Miejskiego Policji w S. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia czy decyzja jest objęta jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 pkt 1-7 k.p.a. w ocenie organu, decyzja nr [...] nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., gdyż przesłanki nabycia prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego określone w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.), nie mogą mieć odniesienia do emerytów i rencistów policyjnych, a w sprawie bezspornym jest, że zainteresowany od [...] maja 2003 r. nie pełni służby w policji i korzysta ze świadczenia emerytalnego. Zagadnienia uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiady wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.). Z zawartego w art. 29 tej ustawy sformułowania odnoszącego się do mieszkań funkcjonariuszy nie można wywieść obowiązku organów w zakresie prawa do przyznawania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów wymienionych w ustawie służb. Inaczej mówiąc, skoro w wymienionej ustawie emerytalnej nie przewidziano uprawnienia emerytów do równoważnika pieniężnego za za remont lokalu mieszkalnego, to świadomie ograniczono uprawnienia mieszkaniowe emeryta w tej kwestii w porównaniu do funkcjonariusza pozostającego w służbie czynnej. Dlatego też decyzja Komendanta Wojewódzkiego policji w G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. jest zgodna z prawem i organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. G. (zwany w dalszej części także jako "Skarżący"), zaskarżając decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2011 r., wniósł o jej "wycofanie" z obrotu prawnego "jako naruszającej wprost art. 32 Konstytucji RP, zakazujący nierównego traktowania", a także o poddanie "z urzędu kontroli legalności wszystkich do tej pory wydanych decyzji przez komendanta Miejskiego Policji w S., Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. oraz komendanta Głównego Policji oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "wydanych w kwestii odmowy naliczenia i wypłacenia równoważnika za lata 2006 - 2010", a także za rok 2011 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, powołując się na dotychczasowe ustalenia, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z zasadą określoną w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej "k.p.a.") ostateczne decyzje administracyjne cechują się przymiotem trwałości. Powyższe oznacza, że uchylenie lub zmian takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy więc do wyjątków od wspomnianej zasady. Stąd też postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Aby móc stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej, należy dowieść, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W tego rodzaju postępowaniu, organ nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak to czyni w postępowaniu odwoławczym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa, wskazuje na ich oczywistą niezgodność, (por - dla przykładu: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95). Nie chodzi tu zatem o przypadki błędów w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422/96). Słusznie więc organ uznał, że przedmiotem jego rozstrzygnięcia była ocena, czy istnieje norma prawna, w oparciu o którą emerytowany funkcjonariusz Policji może skutecznie dochodzić wypłacania mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w kontekście kwestionowanych przez Skarżącego ostatecznych decyzji administracyjnych na podstawie których odmówiono mu tego świadczenia. Dokonując takiej oceny organ prawidłowo ustalił, że na gruncie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiady wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm., zwaną dalej "ustawą emerytalną") ustawodawca nie przewidział dla emerytów Policji w ramach zaopatrzenia emerytalnego prawa do świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej funkcjonariusze zwolnieni ze służby i jednocześnie uprawnieni do do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji właściwego organu kwaterunkowego, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Co prawda przepis ten stanowi, że do takich lokali mieszkalnych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy, to jednak z przepisu tego nie można wywieść prawa do przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, gdyż uprawnienia tego nie wymieniono wprost w ustawie emerytalnej. Ratio legis takiego rozwiązania opiera się na założeniu, że uprawnienie do otrzymywania przedmiotowego równoważnika pieniężnego powiązano z pełnieniem służby stałej. Skoro zaś emerytowany funkcjonariusz nie jest osobą pełniącą służby, to ustawodawca przesądził, że nie ma prawa do takiego równoważnika. W świetle powyższego, brak jest przesłanek uzasadniających istnienie rażącego naruszenia prawa w decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Komendanta Miejskiego policji w S. o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010. W konsekwencji, zarówno Komendant Wojewódzki Policji w G. prawidłowo odmówił stwierdzenia jej nieważności, a Komendant Główny Policji słusznie utrzymał tę decyzję w mocy. Dalej Sąd zauważa, odnosząc się także do zarzutów Skarżącego zgłoszonych w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, że bez znaczenia dla uprawnień Skarżącego pozostaje okoliczność przyznania tego świadczenia w trakcie, gdy był on funkcjonariuszem Policji. Zauważenia wymaga, że kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygnięć zarówno organów Policji, jak i - w szczególności - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który oddalił skargi A. G. na decyzje o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010 (w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 293/10) oraz za rok 2011 (sygn. akt IIISA/Gd 132/11) oraz o cofnięciu z dniem [...] stycznia 2006 r. uprawnień do spornego świadczenia. W świetle powyższych ustaleń, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania Skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Jak już wskazano wcześniej, organ jest zobowiązany stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli ustali, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji nie może też nastąpić - jak wywodzi to Skarżący - z uwagi na naruszenie art. 32 Konstytucji RP. W tym miejscu Sąd stwierdza, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania, w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych (por. dla przykładu: artykuł Romana Hausera p.t. "Sprawy sądowe tych, którym najtrudniej". Rzeczpospolita PCD.2011.6.28). Jak już zauważono wcześniej, "zróżnicowanie" w prawie do spornego świadczenia pieniężnego (równoważnika za remont lokalu mieszkalnego) pomiędzy funkcjonariuszami "czynnymi" tj. pełniącymi służbę w Policji, a emerytami lub rencistami zasadza się właśnie na elemencie pełnienia służby - i to stanowi uzasadnioną cechę "zróżnicowania uprawnień" obu kategorii podmiotów, w odrębnych ustawach: o Policji i w ustawie emerytalnej. Reasumując, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził także z urzędu innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.