II SA/Wa 280/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie Pismem z [...] sierpnia 2023 r. A. K. (dalej jako "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") wystąpiła na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1118 ze zm.) z prośbą o przyznanie jej renty socjalnej jako świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu ww. wniosku powołała się na swoją trudną sytuację życiową i zdrowotną, w szeroki sposób ją opisując. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS" lub "organ") postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2024 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako "K.p.a.") postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie przyznania renty socjalnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu Prezes ZUS wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do treści art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 ze zm.) do zakresu działania Prezesa ZUS należy w szczególności przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS może przyznać na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1251), zwanej też dalej "ustawą emerytalną", jak również na podstawie art. 16 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2039), zwanej dalej "ustawą kombatancką". Organ wskazał, że z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej wynika, że Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie ubezpieczonym, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Natomiast na podstawie art. 16 ustawy kombatanckiej kombatantom i innym osobom uprawnionym, które nie mają prawa do emerytury i renty na podstawie przepisów o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin lub na podstawie innych przepisów, jeżeli nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Zatem Prezes ZUS nie ma możliwości przyznawania świadczeń na podstawie jakichkolwiek innych przepisów, niż art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, czy art. 16 ustawy kombatanckiej. Z uwagi na to, że wnioskodawczyni nie występuje o świadczenie w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, ani na podstawie art. 16 ustawy kombatanckiej, Prezes ZUS nie jest właściwy do rozpatrzenia jej wniosku, w którym zwraca się ona o przyznanie renty socjalnej w drodze wyjątku. W przepisach brak jest bowiem podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia złożonego przez wnioskodawczynię w ww. wniosku żądania w trybie administracyjnym. Pismem z [...] stycznia 2024 r. wnioskodawczyni wniosła skargę na ww. rozstrzygnięcie Prezesa ZUS z [...] stycznia 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania renty socjalnej w drodze wyjątku. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła wadliwość decyzji, która w swej treści nie odpowiada stanowi faktycznemu i jest wewnętrznie sprzeczna. Wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazała, że odmowa wszczęcia postępowania z powodu rzekomego nie wystąpienia przez wnioskodawczynię o przedmiotowe świadczenie w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie odpowiada prawdzie i stanowi faktycznemu i jest bezpodstawna. W związku z powyższym skarżąca stwierdziła oczywistą wadliwość zaskarżonego postanowienia i jego wewnętrzną sprzeczność. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ZUS podtrzymał w całości stanowisko organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z [...] sierpnia 2023 r., w którym wystąpiła do Prezesa ZUS na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty socjalnej w drodze wyjątku. Organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skarżącej na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Istotą podania stanowiącego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego jest jego treść ustalona przez wnoszącego podanie (art. 63 § 2 K.p.a.), a organ administracji, do którego wpłynął wniosek jest związany zakresem postawionego żądania (vide: wyrok NSA z 16 grudnia 1987 r.; IV SA 757/87). Z uwagi na to, że treść żądania wyznacza faktyczne granice przedmiotu sprawy, w razie wątpliwości w tym zakresie, organ administracji, do którego podanie wniesiono, zobowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą treść żądania, aby rozstrzygana sprawa stanowiła odpowiedź ściśle na zgłoszone żądanie. Jak stwierdził w wyroku z 4 kwietnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny, nie można przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie lub mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania (sygn. akt I SA 2188/00). O tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie wyłącznie strona. Ewentualne wątpliwości co do treści żądania organ winien wyjaśniać, zwracając się do strony o zajęcie stanowiska w określonym terminie. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby Prezes ZUS wezwał skarżącą do sprecyzowania jej wniosku z [...] sierpnia 2023 r. poprzez stosowne wyjaśnienie o jakie świadczenie ostatecznie ubiega się wnioskodawczyni. Organ nie wyjaśnił więc w jednoznaczny i nie pozostawiający żadnych wątpliwości sposób jaka jest rzeczywista treść żądania skarżącej. W zaskarżonym postanowieniu organ arbitralnie stwierdził zaś, niezgodnie z przedstawionym wyżej stanem faktycznym sprawy, że skarżąca nie występuje o świadczenie w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Tym samym, uznać należy, że organ samodzielnie sprecyzował treść żądania skarżącej, do czego nie był jednak uprawniony. W tej sytuacji, odmowa przez organ wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w sprawie wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2023 r. jest co najmniej przedwczesna. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.