II SA/Wa 2817/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia [...] sierpnia 2019 r. A. S. od pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iź pismem dnia [...] lipca 2019 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, z późn. zm.). Skarżący powołał się̨ w piśmie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował skarżącego, iż obecnie nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu, w związku z czym brak jest aktualnie jakichkolwiek podstaw prawnych do realizacji wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. Pismo to doręczono skarżącemu w dniu 13 sierpnia 2019 r. Skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. odwołał się od pisma z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], uznając to pismo za decyzję. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2019 r. organ wskazał, iż treść pisma z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nie spełnia kryteriów decyzji, bowiem nie zawiera osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia, że decyzję administracyjną charakteryzuje podwójna konkretność. Organ podkreślił, że decyzja administracyjna musi być skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata oraz w sposób władczy konkretyzować jego prawa i obowiązki. Według organu treść rozstrzygnięcia musi polegać na przyznaniu bądź odmowie przyznania określonych praw lub obowiązków wynikających z konkretnie wskazanych przepisów prawa materialnego. Tymczasem w treści pisma z dnia [...] sierpnia 2019 r. powołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 kwestionującego konstytucyjność konkretnej normy wynikającej z przepisu ustawy o Policji, wskazując, iż realizacja wniosku złożonego przez zainteresowanego będzie możliwa dopiero "po normatywnie wiążącym ustaleniu współczynnika dni roboczych w powszechnie obowiązującym akcie prawnym o charakterze generalnym". Organ podkreślił, iż zaskarżone pismo nie kształtuje prawa do przyznania stronie określonego świadczenia i tym samym nie stanowi decyzji administracyjnej. Organ stwierdzając niedopuszczalność wniesionego odwołania, w uzasadnieniu powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 889/16, w którym Sąd stwierdził, że "rozstrzygnięcie jest bezwzględnie obowiązującym elementem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu na postawione w podaniu żądanie strony. Stanowi ono o uprawnieniu lub obowiązku, wyrażanym najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, zezwalam, odmawiam itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji". Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r. nr [...]. Skarżący zarzucił naruszenie: – art. 134 k.p.a. w związku z art. 107 §1 k.p.a. w związku z art. 170 P.p.s.a. i art. 171 P.p.s.a. oraz art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP i art. 31 ust. 2 zd. drugie Konstytucji RP poprzez wydanie wadliwego, niepełnego rozstrzygnięcia niezawierającego osnowy; – art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ograniczając się do braku rozstrzygnięcia w sprawie; – art. 8 k.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; – art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; – art. 124 §2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i art. 134 k.p.a. oraz art. 107 §3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do twierdzeń podniesionych w odwołaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, że w sprawie nie została wydana decyzja. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odniósł się do zarzutów zawartych w skardze oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. Zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2019 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...] nie narusza prawa. Zgodnie z art. 134 k.p.a., stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Sąd podziela stwierdzenie organu, że ww. pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., od którego skarżący złożył odwołanie, nie stanowi decyzji administracyjnej, a tym samym nie przysługuje od niego odwołanie, o którym mowa w art. 127 k.p.a. Ustalenie przez organ, że wniesiono środek zaskarżenia od pisma o charakterze jedynie informacyjnym, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakładało na organ II instancji obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 704/08). Prawidłowo tym samym organ zastosował art. 134 k.p.a. Zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 i art. 104 k.p.a. w stanie faktycznym tej sprawy są całkowicie nietrafne. Z uwagi na treść ww. pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie spełnia wymogów pozwalających uznać je za decyzję administracyjną. Do elementów decyzji należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982 z. 9-10, poz. 169 str. 351). Zaznaczyć przy tym należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Sytuacja taka nie zachodzi jednakże w niniejszej sprawie. Pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie stanowi kwalifikowanego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja. Pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o ponowne naliczenie i uzupełniającą wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za rok 2009, a tym samym nie może być zakwalifikowane jako decyzja administracyjna. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w piśmie tym nie odmówił wypłaty żądanego świadczenia, a wskazał jedynie, że rozpatrzenie wniosku we wskazanym zakresie będzie możliwe po wejściu w życie przepisów określających, według jakiego przelicznika należy obliczyć sporny ekwiwalent. Zarzuty skargi co do tego twierdzenia organu nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie, albowiem kontrolą Sądu objęte jest wyłącznie postanowienie Komendanta Głównego Policji, które rozstrzyga w kwestii procesowej. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu, po wyczerpaniu środka zaskarżenia (art. 37 k.p.a.), w przypadku gdy uznaje, że w jej sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku.