II SA/Wa 2818/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2020 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] listopada 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Rozkazem personalnym z dnia [...] października 2014 r. Komendant Miejski Policji w [...] zwolnił G. B. (zwanego dalej: "Skarżącym") ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2014 r. Rozkaz ten został następnie utrzymany w mocy decyzją Komendanta Wojewódzki Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., który wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 146/15, skargę tę oddalił. W dniu 25 kwietnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną od powyższego wyroku, którą oddalił wyrokiem o sygn. akt I OSK 1028/16. Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. Skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] października 2014 r. o zwolnieniu go ze służby w Policji oraz utrzymującej go w mocy decyzji Komendanta Wojewódzki Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Zdaniem Skarżącego wskazane orzeczenia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na włączeniu w poczet materiału dowodowego protokołu oględzin pamięci telefonu komórkowego uzyskanego wbrew procedurze karnej. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. o numerze [...], Komendant Główny Policji (zwany dalej: "Komendantem Głównym") – działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] października 2014 r. oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że wskazane rozstrzygnięcia organów Policji zostały już poddane kontroli legalności z punktu ich zgodności z prawem materialnym i procesowym, zatem również pod względem przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji, zwolnienie Skarżącego ze służby zostało już ocenione w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 146/15) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 1028/16), co stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych rozstrzygnięć. Ponadto Komendant Główny wskazał, że Skarżący wystąpił uprzednio z tożsamymi wnioskami o stwierdzenie nieważności, które również spotkały się z odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zatem w sprawie zachodzi również tożsamość żądania Skarżącego, co sprawia, że należy zastosować art. 61a § 1 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Minister utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego, w całości podtrzymując przedstawioną przez niego argumentację. Odnosząc się do powołanego przez Skarżącego stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GPS 1/17 wskazał, że nie znajduje ono zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem sprawa dotycząca zwolnienia Skarżącego ze służby została prawomocnie zakończona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra z dnia [...] listopada 2019 r. Skarżący wniósł o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającego je postanowienia Komendanta Głównego w całości. W uzasadnieniu wskazał, że jego wniosek był zasadny, zaś organy policyjne zignorowały uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GPS 1/17. Ponadto nieprawidłowo przyjęto, że wniosek z dnia [...] września 2019 r. oparty był na tożsamej podstawie faktycznej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści tego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W ocenie Sądu, działające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, że w sprawie zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do rozkazu personalnego o zwolnieniu Skarżącego ze służby w Policji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie administracyjne w tej sprawie, zakończone decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] października 2014 r., podlegało już kontroli sądowoadministracyjnej. W toku tej kontroli potwierdzono prawidłowość zwolnienia Skarżącego ze służby, co znalazło ostateczny wyraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1028/16. Z tego względu, Sąd orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznaje odwołanie się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. o sygn. I OPS 6/09, w uzasadnieniu której wskazano, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). W sytuacji, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym, powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). W aktualnym stanie prawnym, wobec uchylenia z dniem 11 kwietnia 2011 r. przepisu art. 157 § 3 k.p.a., zastosowanie znajduje przepis art. 61a k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a.") pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zasadnie organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego w związku z wnioskiem Skarżącego z dnia [...] września 2019 r. Z treści tego wniosku wynika, że rażącym naruszeniem prawa było według Skarżącego włączenie w poczet materiału dowodowego nielegalnie uzyskanego dowodu w postaci protokołu oględzin pamięci telefonu komórkowego. Zauważyć więc należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – oddalając skargę na wydaną w trybie zwykłym decyzję ostateczną w przedmiocie zwolnienia Skarżącego ze służby w Policji – stwierdził w uzasadnieniu do prawomocnego już wyroku z dnia 4 listopada 2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 146/15, że – w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy – zaistniały przesłanki do zwolnienia Skarżącego ze służby w Policji. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2017 r., po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, do którego zaliczył przede wszystkim zeznania świadka zdarzenia, treść wiadomości sms oraz protokoły z przebiegu badań na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu, istniały podstawy do konstatacji, że Skarżący dopuścił się przypisywanego mu czynu o znamionach przestępstwa określonego w art. 178a § 1 k.k. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny, uznając jako niezasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazał, że stan faktyczny w sprawie został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu stosownego przepisu prawa materialnego. Organy w postępowaniu administracyjnym ustaliły okoliczności istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego i prawidłowo je oceniły. W konsekwencji przyjąć należało, że sądy administracyjne obu instancji nie znalazły żadnych podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Komendanta Wojewódzki Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego o zwolnieniu Skarżącego ze służby, w tym nie dopatrzyły się wad kwalifikowanych stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Warto w tym miejscu odwołać się również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r. o sygn. akt I OSK 357/20, który zapadł w innej sprawie Skarżącego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, w którego uzasadnieniu podniesiono, że jakkolwiek w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z 4 listopada 2015 r. Sąd nie odnosił się wprost do wskazanego dowodu (w niniejszej sprawie – protokołu oględzin pamięci telefonu komórkowego), co nie oznacza jednak, że nie dokonał kontroli postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie przez organy Policji. Przyjąć zatem należy – zdaniem NSA – że wniosek Skarżącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie zawierał okoliczności, które byłyby poza zakresem kontroli sądów i nie były objęte powagą rzeczy osądzonej. Reasumując powyższe Sąd doszedł do przekonania, że oceniając dopuszczalność wniosku z dnia [...] września 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organy zasadnie wskazały na związanie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wyrok ten, tak jak i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale także inne sądy i organy państwowe (art. 170 p.p.s.a.). Natomiast odmienna ocena Skarżącego, od oceny dokonanej przez WSA w Gliwicach, co do zgodności z prawem decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nie stanowi o dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności poddanej kontroli sądu decyzji, z powołaniem się na twierdzenie o nielegalności pozyskania jednego z dowodów. Stanowisko takie wypowiedział Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 2159/17, zapadłego w innej sprawie Skarżącego, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie, uznaje je za adekwatne w realiach kontrolowanej sprawy. Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że w przypadku, gdy w ocenie strony wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, to stanowi to podstawę do żądania wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), a nie żądania stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Zgodnie z niekwestionowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, przewidziany w k.p.a. system środków służących weryfikacji decyzji oparty został na zasadzie niekonkurencyjności stosowanych w tym zakresie rozwiązań. W konsekwencji tego, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nie pokrywają się z podstawami wznowienia postępowania administracyjnego wskazanymi w art. 145 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 6 maja 2008 r. o sygn. akt I OSK 688/07; z dnia 26 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 988/12; z dnia 21 listopada 2017 r. o sygn. akt I OSK 217/16). Jak to wskazał Minister w odpowiedzi na skargę, Skarżący wystąpił z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. o wznowienie postępowania w przedmiocie zwolnienia go ze służby, zatem to w ramach tak zainicjowanego postępowania mógł podnosić wskazane wyżej okoliczności. Już tylko z tych względów zachodziła podstawa do odmowy wszczęcia postępowania – zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. – niezależnie od dostrzeżonych przez organy innych wniosków Skarżącego o tożsamym żądaniu, co również stanowi podstawę do zastosowania omawianego przepisu. Powoduje to, że skarga i podniesione w niej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Zgodzić należało się przy tym z Ministrem, że powołana przez Skarżącego uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GPS 1/17 nie znajdowała zastosowania w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Wskazana w niej powinność zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczyła bowiem sytuacji, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został wniesiony jeszcze w toku postępowania sądowoadministracyjnego, dotyczącego kontroli decyzji wydanej w trybie zwykłym. W niniejszej sprawie postępowanie takie zostało natomiast prawomocnie zakończone, wobec wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1028/16. Natomiast z uwagi na to, że jak to na wstępie wskazano – samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia – wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. sprawia, że nie zachodziła również podstawa do zawieszenia postępowania z wniosku Skarżącego z dnia [...] września 2019 r. z uwagi na tożsamość zawartego w nim żądania z wnioskami poprzednio złożonymi. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się innych naruszeń prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdził też naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętych kontrolą aktów. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.