II SA/Wa 2850/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant ref. staż. Aneta Kardas, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Ministra Obron Narodowej z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - orzeczenie Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z [...] sierpnia 2019 r. o odmowie udostępnienie p. L. G., zwanemu dalej "Wnioskodawcą", informacji publicznej w postaci szczegółowych informacji dotyczących: liczby osób, które: - otrzymały świadczenie socjalne w maksymalnej wysokości 10 298 zł; - otrzymały świadczenie socjalne, a ich dochód przekroczył trzykrotność najniższej emerytury, - pobierają emeryturę albo rentę na poziomie niższym niż trzykrotność najniższej emerytury. W uzasadnieniu skarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - [...] stycznia 2019 r. do Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] (zwane dalej "WBE") wpłynęło żądanie Wnioskodawcy udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - skanu sprawozdania przedstawionego na podstawie § 15 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 czerwca 2009 r. w sprawie funduszu socjalnego dla emerytów i rencistów wojskowych oraz przekazywania środków funduszu socjalnego między wojskowymi organami emerytalnymi ((Dz.U. Nr 107 poz. 890 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o funduszu socjalnym"; - wskazania: kwoty, jaką dysponowało WBE w 2018 roku na Fundusz Socjalny, oraz wielkości procentowej, w jakiej został ten fundusz wykorzystany, czy WBE występowało z wnioskiem o zwiększenie kwoty na świadczenia socjalne dla uprawnionych, ile osób otrzymało świadczenie w maksymalnej kwocie – 10 298,00 zł, ile osób otrzymało świadczenie mimo, że ich dochód przekraczał trzykrotność najniższej emerytury w kraju, ile osób ewidencyjnie podległych WBE ma emeryturę lub rentę na poziomie niższym niż trzykrotność najniższej emerytury w kraju, - pismem z [...] lutego 2019 r. organ I. instancji przekazał Wnioskodawcy część informacji wskazanych we wniosku; poinformował jednocześnie, że nie dysponuje zestawieniami w zakresie liczby osób, które otrzymały świadczenie w maksymalnej wysokości, liczby osób, których dochód przekracza trzykrotność najniższej emerytury oraz liczby osób ewidencyjnie podległych WBE posiadających emeryturę lub rentę na poziomie niższym niż trzykrotność najniższej emerytury w kraju (pytania 4-6 wniosku); poinformowano Wnioskodawcę, że żądanie udzielenia informacji publicznej w tej formie stanowi żądanie udzielenia informacji przetworzonej; wezwano jednocześnie do wykazania w terminie 14 dni, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, - Wnioskodawca - pismem z [...] marca 2019 r. - poinformował, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną a poprzez złożenie wniosku, wykonuje prawo do kontroli pracy urzędnika gospodarującego pieniędzmi publicznymi; tym samym nie wskazał szczególnie istotnego interesu publicznego, - [...] lipca 2019 r. - po uchyleniu pierwotnie wydanej decyzji i przekazaniu sprawy do organu I. instancji - ponownie zwrócono się do Wnioskodawcy o wskazanie: - w jakim zakresie uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz - możliwości wykorzystania informacji w celu ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej; Wnioskodawca nie ustosunkował się do tego pisma, - po przeprowadzeniu stosownego postępowania - decyzją z [...] sierpnia 2019 r. - odmówiono udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej uznając, że nie ma szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji, - wobec wniesienia przez Wnioskodawcę odwołania sprawa jest rozpatrywana ponownie, - po analizie zgromadzonego materiału dowodowego wezwano organ I. instancji (pismem z [...] września 2019 r.) do uszczegółowienia informacji zawartych w materiałach sprawy - w tym kwestii technicznych, związanych z przygotowaniem odpowiedzi na wniosek; odpowiedzi udzielił Główny Księgowy WBE - pismem z [...] września 2019 r., - w związku z uzupełnieniem materiału dowodowego poinformowano o tym Wnioskodawcę a także pouczono o możliwości wglądu w akta sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego,(pismem z [...] października 2019 r.), - stanowisko przedstawione przez organ I. instancji jest jednoznaczne i właściwie uzasadnia odmowę udostępnienia informacji przetworzonej, - ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie pojęcia "informacja publiczna przetworzona"; jego wykładnia ukształtowało orzecznictwo sądów administracyjnych; przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z 3 marca 2015 r. (sygn. akt OSK 865/14 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), wskazał: " [...] informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej. Jednakowoż można wskazać, iż charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona. Jednocześnie NSA podkreśla potrzebę pro-obywatelskiego wykładania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie tworzenia sztucznych barier, utrudniających pozyskiwanie wiedzy o sprawach publicznych np. poprzez zasłanianie się skomplikowaniem wewnętrznej struktury lub niedostosowaniem wykorzystywanych systemów obsługi danych. Organy muszą się liczyć z tym, iż każdy zainteresowany podmiot ma prawo uzyskać odpowiedź na interesujące go kwestie ze sfery spraw publicznych, a organ zobowiązany jest temu uczynić zadość. Nie zmienia to jednak okoliczności, iż konkretne żądanie może w istocie zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej...", - w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych na pojęcie informacji przetworzonej składają się dwa elementy; ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy; jest to zatem taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach; w ich wyniku powstaje nowa jakościowo informacja; nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska; przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów, wynikających z treści wniosku; informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów (tak np. wyroki NSA o sygn. akt I OSK 951/08, 3097/12, oraz 529/13 – dostępne w CBOSA), - organ I. instancji wykazał, że nie jest wprost w posiadaniu żądanych informacji; aby dokonać zestawień i wyliczeń należałoby ręcznie zliczać kwoty przyznanych świadczeń, a także dokonywać wyliczeń z danych, w których posiadaniu organ ten nie jest; nadto żaden z używanych w WBE w [...] systemów informatycznych nie daje możliwości wygenerowania wnioskowanych danych oraz zestawień porównawczych; zgodnie z informacją od Głównego Księgowego WBE, działalność księgowa jest realizowana w sposób elektroniczny w oparciu o Zintegrowany Wieloszczeblowy System Informatyczny Resortu Obrony Narodowej; wypłata rent i emerytur oraz świadczeń socjalnych jest natomiast realizowana w Bankowości Elektronicznej [...] na podstawie danych z systemu informatycznego [...], - w przypadku świadczeń socjalnych dla emerytów i rencistów wojskowych, podlegają one opodatkowaniu zryczałtowanym podatkiem dochodowym od osób fizycznych - pobieranym w momencie wypłaty (płatnik rozlicza podatek ryczałtowo); dla świadczeń socjalnych dla rent rodzinnych nie jest natomiast pobierany podatek dochodowy (rencista otrzymuje PIT-11); WBE generuje roczne zeznania podatkowe emerytów i rencistów wojskowych na podstawie systemu informatycznego PODATEK – R, - WBE ma informację o dochodach emerytów i rencistów wojskowych tylko wtedy, gdy świadczeniobiorca ma niepełną wysługę i podlega rozliczeniu z osiąganych przychodów za lata poprzednie; tylko taki świadczeniobiorca jest zobligowany do końca I kwartału za rok poprzedni przedstawić stosowne dokumenty, informujące o uzyskanych przychodach, - w przypadku niedopełnienia obowiązku informacyjnego organ rentowy w okresie trzyletnim występuje do Urzędu Skarbowego o uzyskanie stosownych danych, w przypadku świadczeniobiorców ubiegających się o oświadczenie socjalne zgodnie z rozporządzeniem o funduszu socjalnym na wnioskodawcy ciąży obowiązek przedstawienia dochodów rodziny z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku; ponadto w wojskowym systemie emerytalnym nie funkcjonuje instytucja zawieszania świadczenia; świadczenia socjalne wyszczególnione w § 5 ust. 1 rozporządzenia o funduszu socjalnym są przyznawane na wniosek zainteresowanego; natomiast świadczenie, o którym mowa w art. 27 ust. 6 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 289), jest przyznawane z urzędu po przedstawieniu stosownych zaświadczeń; wszystkie świadczenia socjalne są ewidencjonowane natomiast w systemie informatycznym [...] — module socjal; wskazanie liczby osób, które otrzymały świadczenie socjalne w maksymalnej wysokości nie jest dostępne wprost z systemu informatycznego; uzyskanie takich danych jest możliwe wyłącznie poprzez analizę wydrukowanych list wszystkich wypłaconych w danym roku świadczeń i dokonaniu ich ręcznego zliczenia dla poszczególnych świadczeniobiorców, - Główny Księgowy WBE wskazał ponadto, że w eksploatowanym systemie informatycznym w zakresie emerytalno - rentowym nie ma możliwości gromadzenia informacji o przychodach członków rodzin świadczeniobiorców, a także tych świadczeniobiorców, którzy nie podlegają rozliczeniu z tytułu dodatkowych przychodów, a wskazanie liczby osób, które w 2018 roku miały świadczenia niższe niż trzykrotność najniższej emerytury, wymaga odtworzenia bazy danych za rok 2018; wiąże się to z dużym nakładem pracy; ponadto - zgodnie z informacjami uzyskanymi od dyspozytora sieci informatycznej - istnieje znaczne zagrożenie utraty integralności danych, - biorąc powyższe pod uwagę organ I. instancji właściwie wykazał, że wniosek nie dotyczy informacji prostej a informacji przetworzonej; jej wytworzenie wymaga ingerencji w niekompatybilne ze sobą programy komputerowe, oraz łączenia baz danych opartych na różnych niekompatybilnych systemach; pozyskanie części informacji jest możliwa dodatkowo wyłącznie poprzez ręczne przeszukanie teczek emerytów i rencistów wojskowych - analizę wszystkich dokumentów papierowych, zgromadzonych indywidualnie w teczkach akt emerytów i rencistów wojskowych, którzy otrzymali świadczenia socjalne, - zarzuty wnoszącego odwołanie są tym samym niezasadne, - jednocześnie Wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu publicznego i w tej sytuacji nie ma zastosowania art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej "ustawą o informacji". W skardze zarzucono naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2, w zw. z art. 61 ust. 3 wobec art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji - poprzez nieprawidłowe zastosowanie; polegało to na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, gdy nie jest spełniona przesłanka konieczności i proporcjonalności; nie znajduje ono też uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych, - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji, w zakresie, w jakim unormowano tam instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie; mylnie uznano, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona, - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji w zakresie, w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do informacji przetworzonej w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie; mylnie uznano, że w sprawie jest spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego. W uzasadnieniu skargi podniesiono: - przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji tzw. prostej; żądana informacja istniała w chwili złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymagało przedsięwzięcia jedynie czynności technicznych, związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą wskazanymi we wniosku; realizacja wniosku nie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji wskutek podjęcia działań intelektualnych (np. analiz), których podjęcie w celu stworzenia nowej informacji uzasadniałoby przyjęcie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej, - błędnie też stwierdzono nie spełnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji; uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego; pozwoli bowiem poznać istotną sferę życia publicznego; jest to niezbędne do publicznej dyskusji w gronie mundurowych o funkcjonowaniu mechanizmu rozdziału środków i ewentualnie zmiany praktyki; obecnie urzędnicy stosują nieznane kryteria i - wykonując swoje obowiązki - łamią idee i ducha rozporządzenia o funduszu socjalnym; dysponuje się pieniędzmi podatnika, a odmawia ujawnienia kryteriów i zasad - przez uniemożliwienie wglądu do wytworzonych dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trafna jest argumentacja organu administracji – zarówno w zakresie ustaleń faktycznych jak i powołanych poglądów prawnych, w tym cytowanych poglądów judykatury, co do istoty pojęcia informacja przetworzona. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie jego stanowiska, ponowne go powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne. Wobec zarzutów skargi dodać należy jedynie co następuje.. Trafnie - na gruncie, wyjaśnień sformułowanych w uzasadnieniu skarżonego aktu – skonstatowano, że żądane dane stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji. Sąd nie ma podstaw dla poddania w wątpliwość ustaleń opisanch w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, opartych na wyjaśnieniach głównego księgowego WBE - co do niemożności wyszukania żądanych przez Wnioskodawcę informacji - jedynie za pośrednictwem funkcjonującego w danym urzędzie systemu informatycznego. Nie jest natomiast oczywistym, że dany system jest zbudowany tak, że przedmiotowe informacje są możliwe do uzyskania jedynie poprzez proste wyszukiwanie bez jednoczesnego szerszego zaangażowania pracowników organu w fizyczne przeglądanie dokumentów i sporządzanie zestawień. Skoro funkcjonariusz publiczny – na którym ciąży odpowiedzialność karna za składanie fałszywych oświadczeń - twierdzi, że niemożliwe jest zgromadzenie i uporządkowanie informacji w zakresie wskazanym we wniosku np. przez ustawienie kryteriów wyszukiwania, nie ma podstaw by twierdzenia takie podważać. W takiej sytuacji należy zgodzić się ze stanowiskiem organu – szeroko zresztą uzasadnionym - że żądana przez Wnioskodawcę informacja stanowi przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji. Wymaga podkreślenia, że w skardze Wnioskodawca nie kwestionuje twierdzeń organu co do faktycznych ograniczeń technicznych, gdy chodzi o możliwość prostego wyszukania żądanych informacji. Wyraża jedynie ocenę, że wskazane przez organ czynności nie stanowią jeszcze o stworzeniu nowej informacji - przez przetworzenie istniejącej. Poglądu tego nie sposób podzielić, skoro - wedle wyjaśnienie organu, których Sąd nie ma podstaw kwestionować - przygotowanie żądanej informacji wymagałoby wykonania szeregu czynności a więc znaczącego nakładu pracy pracowników organu. Inaczej mówiąc - na dzień wpływu wniosku organ w istocie nie miał wiedzy, co do danych o jakie wystąpiono. Ich uzyskanie nie było też możliwe przez proste np. mechaniczne przeszukanie zbiorów - wedle zdefiniowanych kryteriów lub selekcję osobistą (przez wyznaczonego pracownika) niewielkich zasobów. Konieczna byłaby natomiast analiza znaczniejszych baz informacji, wedle kryteriów wskazanych we wniosku. Oznacza to potrzebę wygenerowania nowej informacji. Trafnie więc skonstatowano, że żądana informacje stanowi przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy informacji (patrz przywołane przez organ tezy z judykatury), a zarzuty skargi w danym zakresie są bezzasadne. Skoro trafnie skonstatowano, że żądanie Wnioskodawcy dotyczyło informacji przetworzonej kluczowe znaczenie miało ustalenie, czy za jej udostępnieniem przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Podnoszone przez Wnioskodawcę okoliczności nie mogą być kwalifikowane, jako przemawiające za wystąpieniem szczególnie istotnego interesu publicznego. Otóż samo przekonanie określonego wnioskodawcy, że w działaniu instytucji publicznej dochodzi do pewnych nieprawidłowości (tu wydawane środków wedle nie właściwe określonych kryteriów) nie może być przesłanką dla zobowiązania danego podmiotu do przetwarzania informacji - co wiąże się z zaangażowaniem określonych środków publicznych - w celu przygotowania materiału, pozwalającego na ocenę, czy konkretne przypuszczenia znajdują podstawy. Szersze wywody w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 czerwca 2020 r. o sygn. akt II SA/Wa 172/20. Wobec jego dostępności w sieci teleinformatycznej (w CBOSA), ich powtarzanie byłoby bezzasadne. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Przedmiotowa decyzja nie narusza art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji z uwagi na prawidłowe zakwalifikowanie żądanej informacji jako przetworzonej, do której udostępnienia koniecznym jest wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego, czego nie uczyniono. Nie naruszono także powołanych w skardze norm konstrukcyjnych, gdzie generalnie wyrażono zasadę prawa dostępu do informacji publicznej. Jego zakres - gdy chodzi o informacje przetworzone - doprecyzowuje powołany art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.