II SA/Wa 2862/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez A. Z. (dalej "skarżący", "wnioskodawca") postanowieniem z [...] listopada 2019 r. (nr [...]), Komendant Główny Policji (dalej "organ", "KGP"), działając na podstawie art. 268a, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (dalej "KWP w K.") nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Dnia [...] września 2019 r. do KWP w K. wpłynął wniosek A. Z. - byłego funkcjonariusza Policji o dokonanie niezwłocznej wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a w wypadku odmowy wypłaty żądanej należności finansowej, o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie odmowy wypłaty żądanej należności finansowej. We wniosku skarżący zawarł ponadto szereg wniosków procesowych. Postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W uzasadnieniu organ policji przytoczył treść art. 61a § 1 k.p.a., dokonał wykładni pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn" przez pryzmat orzecznictwa sądowoadministracyjnego, a następnie przytoczył przepisy ustawy o Policji w zakresie ustalenia prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i jego wypłaty. Organ I instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt. K 7/15), w którym uznano art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. KWP w K. wskazał, że wyrok TK spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji, eliminując z systemu prawnego część przepisu ustalającą wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Wobec czego organ uznał, że z uwagi na powstałą lukę prawną, która uniemożliwia ustalenie wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego, aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę nowego przepisu, brak obecnie jest podstaw prawnych do działania organu policji w tym zakresie. Podsumowując organ I instancji uznał, że powyższe stanowi "inną uzasadnioną przyczynę", która uniemożliwia wszczęcie przedmiotowego postępowania. Pismem z [...] września 2019 r. A. Z. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w uzasadnieniu którego podniósł, że organ powołuje się na przeszkodę w postaci braku regulacji prawnych, których nieustanowienie spowodowałoby wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej. Powołano również szereg wyroków sądów administracyjnych na poparcie stanowiska, iż organ winien wszcząć postępowanie i zakończyć je merytorycznie poprzez wydanie decyzji. W tych ustaleniach zostało wydane wymienione na wstępie postanowienie Komendanta Głównego Policji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ przytoczył treść art. 145 § 1 oraz art. 145a § 1 i 2 k.p.a., a następnie wskazał, że regulacje te mają zastosowanie wyłącznie do postępowań zakończonych wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej. Dalej wskazał, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, a także określenie jego wysokości jest czynnością materialno-techniczną organu, która nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji. W przypadku wypłaty policjantowi zwalnianemu ze służby w Policji wskazanego ekwiwalentu pieniężnego w określonej wysokości, a więc wobec braku decyzji administracyjnej w tej sprawie, wznowienie postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. W ocenie organu złożenie wniosku w takim zakresie winno skutkować jedynie wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Następnie podkreślono, że Komendant Wojewódzki Policji w K. nie prowadził wobec skarżącego postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty wskazanego ekwiwalentu pieniężnego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, dlatego też żądanie wznowienia takiego postępowania jest bezzasadne. W skardze z dnia [...] listopada 2019 r., na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji, A. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zawarcie w uzasadnieniu wskazówek i wytycznych, co do dalszego postępowania w sprawie, a także zasądzenie kosztów. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 § 1a i k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmówienie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego należnego wnioskodawcy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, a także art. 61 ust. 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że wypłata lub/i jej odmowa wyrównania ekwiwalentu pieniężnego należnego wnioskodawcy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji jest czynnością materialno - techniczną, a tym samym niemożliwym w tej sprawie jest wydanie rozstrzygnięcia w formie i zasadach określonych w przepisach k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że niezasadnie organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy jednym z dopuszczalnych rozwiązań związanych z procedowaniem nad danym żądaniem jest wydanie decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty żądanych należności - nie można mówić o istnieniu innych uzasadnionych przyczyn, z powodu których powstępowanie nie może być wszczęte. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2019 r. (nr [...]) jak i postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Ocena legalności dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."). Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest ostateczne postanowienie Komendanta Głównego Policji, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W świetle bowiem art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wskazuje się w doktrynie, jako "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (por. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212). Wobec powyższego Sąd stwierdza, że organy policji co prawda zasadnie zwróciły uwagę, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102) orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niezmiennie brak jest przepisów umożliwiających prawidłowe wyliczenie wysokości ekwiwalentu, gdyż ustawodawca nie wprowadził nowego przelicznika do ustawy o Policji. Organ I instancji jednakże mimo to nieprawidłowo zastosował normę art. art. 61a § 1 k.p.a., albowiem z analizy przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji"), nie wynika, by postępowanie w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w ogólnie nie mogło być prowadzone. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1. Przyjmuje się, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej(por. m.in. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SAB/Sz 74/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 września 2019 r., sygn. II SA/Łd 11/19). A zatem sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku policjanta po pierwsze ma charakter administracyjny, a po drugie w przypadku odmowy przyznania tego świadczenia podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (tj. z datą publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Trybunał nie stwierdził więc niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Ustawa w dalszym ciągu przewiduje prawo do ekwiwalentu przysługującego funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, Reasumując Sąd uznał, że organy policji odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., albowiem nie zachodzi wskazywana przez organy przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie takiego postępowania. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego, będzie wszczęcie postępowania administracyjnego albowiem skarżącemu na podstawie przepisów ustawy o Policji przysługuje prawo do ubiegania się o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariusza zwolnionego ze służby. A zatem organ winien bądź to dokonać wypłaty tego świadczenia, bądź też załatwić sprawę administracyjną w formie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi brak podstaw do jego przyznania. Nie ma natomiast podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Choć do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, nie powoduje to jednak, że zachodzi "inna uzasadniona przyczyna", z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.