II SA/Wa 29/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Protokolant Łukasz Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. P. o przyznanie świadczenia na rzecz małoletnich R. i K. P., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), odmówił przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, a zatem w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ocena spełnienia powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Prezes ZUS podał, że z dokumentacji rentowej wynika, że udowodniono 1 rok, 2 miesiące i 16 dni okresów składkowych oraz nieskładkowych matki dzieci, która zmarła w wieku 40 lat. Podkreślił, że matka dzieci posiadała kartę stałego pobytu w Polsce od 1997 r., zaś pierwsze zatrudnienie poparte opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe podjęła w 2001 r. Stwierdził, że w przerwach zatrudnienia nie orzeczono wobec matki dzieci całkowitej niezdolności do pracy, a zatem nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania przez nią zatrudnienia. W dniu 11 sierpnia 2008 r. A. P. skierował do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie renty w drodze wyjątku. Wyjaśnił, że związek małżeński zawarł w 1995 r. i w tymże roku urodził się mu pierwszy syn. Wskazał, że żona miała dwójkę dzieci z pierwszego małżeństwa, pozostawała więc w domu i zajmowała się wychowywaniem dzieci. W 2001 r. podjęła pracę na czas określony, a po jego upływie pracodawca nie zawarł z nią kolejnej umowy. Wyjaśniał, że w 2003 r. urodził się im drugi syn, a w 2004 r. żona zachorowała. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podkreślając nieadekwatny do wieku 40 lat okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 1 rok, 2 miesiące i 19 dni oraz to, że nie stan zdrowia lecz wybór życiowy (wychowywanie dzieci) był przyczyną nie podjęcia zatrudnienia. W skardze do Sądu A. P. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i wniósł o jej zmianę. W uzasadnieniu przywołał zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r. zaskarżoną decyzję, w motywach uzasadnienia stwierdził, że nie można wykluczyć, że skarżąca była całkowicie niezdolna do pracy jeszcze za życia. W wytycznych stwierdził, że organ winien zbadać m.in. stan zdrowia zmarłej, jej czasokres pracy z uwzględnieniem zatrudnienia [...], niepouczenie o prawie ubiegania się o obywatelstwo polskie, po czym przeanalizować, czy spełniona została przesłanka szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ww. ustawy. Prezes ZUS, ponownie rozpoznając sprawę (po uchyleniu przez Sąd), decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], ponownie utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. W motywach uzasadnienia (realizując wytyczne Sądu), wskazał, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zmarła matka dzieci została uznana za całkowicie niezdolną do pracy od 2004 r. Nadto stwierdził, że okres zatrudnienia [...] od 19 lutego 1987 r. do 17 lipca 1995 r. nie mógł zostać zaliczony, ponieważ zgodnie z art. 8 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty uwzględnia się okresy ubezpieczenia za granicą, jeżeli tak stanowią umowy międzynarodowe. Wyjaśnił, że takich uregulowań pomiędzy Polską a [...] brak. Stwierdził też, że nie można świadomego życiowego wyboru co do miejsca zamieszkania i wykonywania pracy objętej ubezpieczeniem kwalifikować w kategoriach przeszkody uniemożliwiającej wypracowanie odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego, skutkującego nabyciem uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS ponownie podkreślił też krótki, nieadekwatny do wieku, okres zatrudnienia matki dzieci przed powstaniem jej całkowitej niezdolności do pracy, wynoszący 1 rok, 2 miesiące i 19 dni. Wskazał również, że świadczenia w drodze wyjątku nie mają charakteru socjalnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem ponownej skargi A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie renty rodzinnej na rzecz małoletnich synów. Zarzucił, że Prezes ZUS pominął fakt nieposiadania przez żonę obywatelstwa polskiego oraz karty stałego pobytu. Podniósł, że organ nie ustosunkował się w żaden sposób do okoliczności, że w okresie od dnia [...] października 2001 r. do dnia [...] marca 2003 r. żona poszukiwała pracy, będąc zarejestrowana jako bezrobotna. Podkreślił, że Prezes ZUS nie uwzględnił okresu zatrudnienia żony [...] oraz nie odniósł się do tego, że jej całkowita niezdolność do pracy powstała w czasie, gdy była objęta ubezpieczeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie znalazł nowych okoliczności, mających wpływ na zmianę wcześniejszej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnił, że zmiana miejsca (kraju) zamieszkania, podobnie jak brak obywatelstwa polskiego nie może być uznany za okoliczność szczególną w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Podnoszony przez skarżącego zarzut braku możliwości podjęcia pracy przez żonę z powodu złego stanu zdrowia, w świetle omawianego przepisu art. 83 powołanej ustawy, nie może odnieść skutku przed datą stwierdzenia orzeczeniem lekarza ZUS całkowitej niezdolności do pracy. Przepis ten jako jedyne przyczyny braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym wskazuje całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Pierwsza z nich istnieje, gdy na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia stoi inwalidztwo w stopniu całkowicie pozbawiającym możliwości wykonywania pracy. Drugą zaś przyczyną uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia jest wiek wnioskodawcy. W polskim systemie prawnym przyjęto, że okres aktywności zawodowej kończy się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych. Zgodnie z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z FUS, organ jest związany orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS i nie ma możliwości uznania, że mimo braku orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy dana osoba jest całkowicie niezdolna do pracy. Należy podkreślić, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2002 r. sygn. akt II SA 2243/02). W sprawie bezsporne jest, że żona skarżącego do roku 1995 mieszkała i pracowała [...]. Od 1995 r. zamieszkiwała w Polsce i w tymże roku urodził się R. P., a w 2003 r. - syn K. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2009 r. ustalono u matki dzieci całkowitą niezdolność do pracy od dnia [...] stycznia 2004 r. W dacie ustalenia całkowitej niezdolności miała 36 lat. W wieku 40 lat zmarła. Udowodnione okresy składkowe matki dzieci w Polsce wynoszą 10 miesięcy i 29 dni, okresy nieskładkowe 6 lat, 11 miesięcy i 1 dzień. Ogółem udowodniony staż pracy wynosi 1 rok, 2 miesiące i 19 dni. We wniosku z dnia 17 marca 2008 r. o rentę rodzinną (k-69 akt administracyjnych) skarżący wskazał, że matka dzieci od 1997 r. posiadała kartę stałego pobytu, nie mogła znaleźć pracy i dlatego zmuszona była pracować dorywczo. Należy podzielić stanowisko organu, że brak zatrudnienia był życiowym wyborem zmarłej, związanym z wychowywaniem małoletnich dzieci. W rozpatrywanej sprawie zmarła matka małoletnich dzieci w 12 letnim okresie zamieszkiwania w Polsce (1995-2007) podlegała ubezpieczeniu jedynie przez okres 1 roku, 2 miesięcy i 19 dni (okresy składkowe i nieskładkowe). W ocenie Sądu organ prawidłowo stwierdził, że nie jest to okres adekwatny do wieku matki dzieci, która w dacie orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy w roku 2004 miała 36 lat. Nie można zatem uznać, że zmarła matka dzieci wypracowała w Polsce prawo do renty rodzinnej w trybie wyjątku ze względu na szczególne okoliczności, które uniemożliwiły jej podjęcie zatrudnienia. Wbrew zarzutom skargi organ prawidłowo uznał, że do okresu zatrudnienia nie można było zaliczyć okresu pracy zmarłej [...]. Rację ma organ, twierdząc, że w tym zakresie brak jest umów międzynarodowych, na mocy których można by było uwzględnić powyższy okres pracy, tj. zaliczyć do okresu zatrudnienia w Polsce. Wyjaśnić też należy, że świadczenia z FUS nie mają charakteru socjalnego. Wypłacane są z budżetu państwa i zasadą jest, że okres podlegania ubezpieczeniu (odprowadzania składek) musi być adekwatny do wieku osoby ubezpieczonej. Inaczej mówiąc, ubezpieczony, odprowadzając składki przez określony czas winien sobie wypracować takie uprawnienie. Niewątpliwie decyzje życiowe, które podjęła żona skarżącego (przyjęcie obywatelstwa polskiego), skomplikowały jej sytuację życiową ze względu na niemożność zaliczenia okresu pracy [...], ale obowiązujący stan prawny, niekorzystny dla osoby zmieniającej obywatelstwo, nie może być zakwalifikowany jako szczególna okoliczność, w rozumieniu art. 83 omawianej ustawy. Konsekwencją przyjęcia obywatelstwa polskiego jest to, że wszelkie uprawnienia, w tym prawo do renty, podlegają ocenie prawa polskiego. Okoliczność, iż zmarłej matce dzieci wcześniej nie przyznano obywatelstwa polskiego, nie może prowadzić do oceny, iż przesłanka ta w sposób szczególny uzasadnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Uprawnienia do polskich świadczeń społecznych winny być oceniane niezależnie (w oderwaniu) od poprzedniego obywatelstwa. Przyjęcie innego toku rozumowania prowadziłoby de facto do uznania, że wcześniejsze posiadanie innego niż polskie obywatelstwa może stanowić dodatkową przesłankę, uzasadniającą przyznanie omawianego świadczenia. Innymi słowy, kryteria przyznania tego świadczenia muszą być jednakowe dla wszystkich polskich obywateli i niezależne od poprzedniego obywatelstwa. Reasumując, wobec braku umów międzynarodowych w tym zakresie, wcześniej posiadane obywatelstwo nie może rzutować na uprawnienia, wynikające z obowiązującego w Polsce ustawodawstwa. Niewątpliwie sytuacja, w której znalazł się ojciec dwojga małoletnich dzieci jest trudna, ale fakt zawarcia związku małżeńskiego z osobą posiadającą obce obywatelstwo był niewątpliwie wyborem życiowym obojga małżonków i nie może być zakwalifikowany jako sytuacja szczególna, uniemożliwiająca podjęcie zatrudnienia przez matkę dzieci, w rozumieniu art. 83 omawianej ustawy. Zwłaszcza, że od 1997 r., posiadając kartę stałego pobytu w Polsce, pracowała w Polsce dorywczo. Za życiowy wybór uznać zatem należy okoliczność, iż nie podjęła ona stałego zatrudnienia, lecz zajmowała się domem, dziećmi i pracowała dorywczo. Brak pouczenia po zawarciu związku małżeńskiego (w 1995 r.) o możliwości ubiegania się o obywatelstwo polskie, nie może również stanowić "okoliczności szczególnej", w rozumieniu art. 83 ustawy, bowiem skarżący we wniosku (k-69 akt administracyjnych) podał, że od 1997 r. matka dzieci, mając kartę stałego pobytu w Polsce, mogła już pracować i pracowała dorywczo w Polsce. W skardze do Sądu (k-3) skarżący podniósł "że od [...] czerwca 1998 r. do [...] kwietnia 2001 r., żona nie mogła podjąć pracy, albowiem nie miała obywatelstwa polskiego ani karty stałego pobytu". Zauważyć więc należy, że skarżący wskazuje zatem na różne daty, od której jego żona posiadała kartę stałego pobytu, która uprawniała ją do podjęcia legalnego zatrudnienia (raz podaje, że jest to 1997 r., w skardze - że 2001 r.). Podnoszony w skardze zarzut nieuwzględnienia przez organ faktu pozostawania matki dzieci w ubezpieczeniu, nie może samodzielnie wpłynąć na ocenę, czy zostały spełnione kumulatywnie (łącznie) wszystkie przesłanki, umożliwiające przyznanie takiego świadczenia. Jak już podkreślano, przesłanki z art. 83 muszą być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza przyznanie tego świadczenia. W kontekście nieadekwatnego okresu zatrudnienia w Polsce (1 rok, 2 miesiące i 19 dni) w stosunku do okresu kiedy praca mogła być świadczona (od 1997 r. do końca 2003 r.), nie można uznać, że w tym okresie istniały obiektywne, szczególne okoliczności niepodejmowania przez żonę skarżącego zatrudnienia. Podkreślić należy, że opieka nad dziećmi nie uzasadnia niepodejmowania zatrudnienia w rozumieniu art. 83 ustawy i przez orzecznictwo i doktrynę kwalifikowana jest jako wybór życiowy. Skarżący w skardze nie wyjaśnia też jaka jest aktualnie sytuacja materialna rodziny. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 11 sierpnia 2008 r. wyjaśnił, że nie może wykonywać wyuczonego zawodu (murarz) i znajduje się w trakcie przekwalifikowania. We wniosku z dnia 17 marca 2008 r. (k-69 akt administracyjnych) wyjaśnił, że w wyniku przekwalifikowania uzyskał uprawnienia [...]. W aktach administracyjnych (k-25) znajduje się zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] sierpnia 2009 r., z którego wynika, że skarżący urodzony [...] grudnia 1968 r. od dwóch lat, tj. od dnia [...] maja 2007 r. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Twierdzi, że utrzymuje się z pracy dorywczej, ze świadczeń na dzieci, pomocy społecznej. Z oświadczenia majątkowego, złożonego w sprawie o sygn. akt II SO/Wa 33/09 (k-4) wynika, że jest to kwota 1.011 zł. W aktach administracyjnych (k-103) znajduje się oświadczenie skarżącego z 30 kwietnia 2008 r., z którego wynika, że wykonuje prace dorywcze u prywatnych osób i miesięcznie "otrzymuje około od 50 do 100 zł". Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.