II SA/Wa 290/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na dokonanie wzajemnej zamiany lokali postanawia odrzucić skargę. J. K. wnosiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], którą organ nie wyraził zgody na dokonanie wzajemnej zamiany lokali pomiędzy J. K. i K. i A. K. Podstawa prawną dla zaskarżonej uchwały Zarząd wskazał § 45 pkt 2, 4 i 5 i § 50 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr 17 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m. st. warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.) w związku z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 roku w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonania niektórych zdań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 i 2 i § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie zachodzą w sprawie przesłanki do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga J. K. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl przepisu art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Uwzględniając powyższe zapisy należy stwierdzić, że w pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest zbadać dopuszczalność skargi, tzn. ustalić, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] o niewyrażeniu zgody na dokonanie wzajemnej zamiany lokali pomiędzy skarżącą a K. i A. K. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl przepisu art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Uwzględniając powyższe zapisy należy stwierdzić, że w pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest zbadać dopuszczalność skargi, tzn. ustalić, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga również to, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) poddane zostały instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą zasadę realizuje. Tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy, Rada miasta stołecznego Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Powyższa uchwała nr LVIII/1751/2009 określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym przypadku dzielnicy miasta) realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym przypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Wskazać również należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ: ONSAiWSA 2008/6/90) wyjaśniono, że przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a jedynie charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, że wniosek J. K. nie dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy lecz zamiany na jej rzecz tytułu prawnego do konkretnego lokalu, tj. lokalu przy ul. [...] w W. w ramach zamiany lokali między wskazanymi wyżej stronami. Podstawą dla tego rodzaju działań był przepis § 24 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1 i 2 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). Zgodnie z treścią § 24 ust. 1 ww. uchwały, wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. W myśl § 9 ust. 1 i 2 z mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali na lokale pozostające także w innych zasobach, jeżeli strony zainteresowane zamianą posiadają tytuł prawny do zajmowanych lokali, a także udokumentowaną zgodę właścicieli tych lokali na zamianę. Dokonanie zamiany lokali, o których mowa w ust. 1, nie jest jednak możliwe w przypadku, gdy przyszły najemca zalegał z opłatami za korzystanie z dotychczas zajmowanego lokalu, w okresie 12 miesięcy przed złożeniem wniosku. W ocenie Sądu powyższe uregulowanie nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy [...], wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Taka uchwała nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), przez co nie mieści się w katalogu podlegających kognicji sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu (w ramach zamiany lokali pomiędzy stronami). W konsekwencji skarga wniesiona na tego rodzaju uchwałę nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 746/14 dostępne w bazie orzeczeń www. nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w związku z czym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną.