II SA/Wa 2912/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej "DIAS") decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], na podstawie art. 179 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej "uKAS"), zwolnił M.K. ze służby w związku z przejściem na emeryturę. M.K. w piśmie z 19 lutego 2021 r. wniósł do DIAS o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie czynności określonych w § 4 w zw. z § 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (dalej "rozporządzenie"). Skarżący stwierdził, że zaświadczenie, o które wnosi będzie stanowić podstawę do ubiegania się o podwyższenie emerytury o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok pełnienia służby w warunkach, o których mowa w § 4 rozporządzenia. Podniósł, że od 2000 r., pełniąc służbę w komórkach organizacyjnych wchodzących w skład obecnego pionu zwalczania przestępczości ekonomicznej, w trakcie codziennie wykonywanych czynności podejmował działania, o których mowa w wyżej wskazanych przepisach. M.K. stwierdził, że wszelka dokumentacja umożliwiająca wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w warunkach określonych w § 4 rozporządzenia (zakresy obowiązków, ewidencje, rejestry, akta spraw i inne dane) znajduje się w posiadaniu DIAS. DIAS w piśmie z 17 marca 2021 r. nr [...] zwrócił się do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] (dalej "Naczelnik") o przekazanie informacji, czy w latach 2000 – 2020 był prowadzony rejestr czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Ponadto DIAS zażądał informacji, czy istnieją inne niż wskazany rejestr dokumenty zawierające zapisy lub adnotacje potwierdzające, że M.K. realizował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, które nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. DIAS przekazał ponadto Naczelnikowi informację o komórkach organizacyjnych, w których funkcjonariusz pełnił służbę w okresie od 2000 r. do 2020 r. Naczelnik w piśmie z 22 marca 2021 r. nr [...] poinformował DIAS, że w latach 2000-2020 nie był prowadzony rejestr czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Poinformował również, że nie istnieją inne niż wskazany rejestr dokumenty zawierające zapisy lub adnotacje potwierdzające, że M.K. realizował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, które nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. DIAS postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i art. 219 K.p.a., odmówił M.K. wydania zaświadczenia potwierdzającego, że wykonywał czynności, o których mowa w § 4 w zw. z § 6a rozporządzenia. Organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący ma interes prawny w potwierdzeniu faktów opisanych we wniosku o wydanie zaświadczenia. Został bowiem zwolniony ze służby powołaną na wstępie decyzją DIAS z [...] lutego 2021 r. w związku z przejściem na emeryturę, a potwierdzenie zaświadczeniem pełnienia służby w warunkach określonych w § 4 w zw. z § 6a rozporządzenia stanowi podstawę do podwyższenia emerytury. Następnie, przywoławszy treść art. 217 § 2 i art. 218 § 1 K.p.a. oraz odwoławszy się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1148/10 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 398/19, DIAS skonstatował, że zaświadczenie stanowi jedynie urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy. Podkreślił, że jeśli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Dalej organ pierwszej instancji stwierdził, że do obowiązków M.K. należało m.in. rozpatrywanie środków zaskarżenia w zakresie ustalonym Kodeksem karnym skarbowym dla organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, koordynacja i nadzór nad prawidłowością postępowań prowadzonych przez urzędy jako finansowe organy postępowania przygotowawczego w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, nadzorowanie wykonywania zadań wynikających z właściwości rzeczowej komórki zwalczania przestępczości, zwalczanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych oraz ściganie ich sprawców, prowadzenie postępowań przygotowawczych w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, wykonywanie kontroli celno-skarbowej, rozpoznawanie, wykrywanie przestępstw i wykroczeń skarbowych. Przytoczywszy przykłady obowiązków służbowych skarżącego, DIAS skonstatował dalej, że "(...) na podstawie dokumentacji przebiegu służby zgromadzonej w aktach osobowych, nie można stwierdzić, iż podczas wykonywania obowiązków służbowych zaistniały warunki, których wystąpienie powodowałoby szczególne zagrożenie życia i zdrowia M.K., o których mowa w § 4 rozporządzenia [...]". Organ pierwszej instancji stwierdził następnie, że "(...) z uwagi na brak w aktach osobowych informacji niezbędnych do wydania zaświadczenia żądanej treści (...)", wystąpił do Naczelnika o przekazanie informacji wymienionych w opisanym wyżej piśmie z 17 marca 2021 r. Następnie przywołał treść odpowiedzi Naczelnika zawartej w piśmie z 22 marca 2021 r., po czym skonstatował, że na podstawie przekazanych wyjaśnień ustalił, iż w latach 2000 – 2020 nie zachodziły przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (dalej "ustawa emerytalna"), a tym samym przesłanki umożliwiające wydanie zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (dalej "rozporządzenie emerytalne"). Przywoławszy dalej treść § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz odwoławszy się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 marca 2014 r. sygn. akt U 12/13 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 697/17, DIAS podkreślił, że zagrożenie dla życia lub zdrowia, o którym mowa we wskazanym przepisie powinno mieć szczególny charakter, a nie być normalnym następstwem służby, w której istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Organ pierwszej instancji skonkludował, że różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem z jakim wiąże się służba a faktycznym szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia musi być oczywista i wynikać wprost z konkretnych przesłanek. Zauważył, że z samego faktu pełnienia służby z przypisanymi określonymi obwiązkami nie wynika, że jest ona pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zaznaczył, że podejmowanie czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Podkreślił, że M.K. nie wskazał konkretnych okoliczności, które w jego ocenie mogłyby świadczyć o podejmowaniu czynności realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Skarżący, zachowując ustawowy termin, wniósł zażalenie na postanowienie DIAS do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej "KAS"). Zarzucił naruszenie: 1) art. 217 § 2 i art. 218 § 1 K.p.a. polegające na stwierdzeniu braku podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki do jego wydania, tj. w sytuacji, gdy organ posiadał ewidencje, rejestry oraz inne dane, z których wynika pełnienie przez M.K. służby w warunkach uprawniających do uzyskania wnioskowanego zaświadczenia; 2) art. 218 § 2 K.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez DIAS postępowania wyjaśniającego zmierzającego do dokonania analizy rejestrów, ewidencji oraz innych danych w celu wydania wnioskowanego zaświadczenia i ograniczenie się do odmowy jego wydania poprzez ogólne stwierdzenia, nieodnoszące się do faktycznego przebiegu służby M.K. i realizowanych przez niego zadań. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, że realizując zadania na podstawie karty zakresu obowiązków i uprawnień brał udział m.in. w inicjowaniu i prowadzeniu działań wspólnie z innymi służbami, tj. Strażą Graniczną, Centralnym Biurem Śledczym Policji, oraz innymi organami w zakresie przeciwdziałania i zwalczania przestępczości, również w zakresie, o którym mowa w art. 113 i nast. uKAS. Zauważył, że był zobowiązany do stosowania środków przymusu bezpośredniego, zgodnie z upoważnieniem Dyrektora Izby Celnej w [...] oraz broni palnej przydzielonej przez Dyrektora Izby Celnej w [...] podczas wykonywania czynności służbowych. Zaznaczył, że realizowane przez niego czynności/zadania są udokumentowane w dokumentach niejawnych znajdujących się w kancelarii materiałów niejawnych. M.K. podał, że brał udział w działaniach realizacyjnych w ramach zespołów realizacyjnych, zatrzymujących osoby stawiające czynny opór, prowadził czynności służbowe w patrolach zmotoryzowanych, związane z pościgiem z wykorzystaniem sygnałów uprzywilejowania, prowadził czynności służbowe w warunkach zagrożenia życia i zdrowia. Oświadczył, że prowadził kontrolę celno-skarbową w ramach ogólnopolskich akcji związanych z kontrolą przewożonych paliw. Wymienił kryptonimy dwóch z tych akcji: "[...]" i "[...]". Wskazał, że w grudniu 2017 r. brał udział w trzytygodniowej akcji związanej z kontrolą obrotu towarami w miejscowości [...] oraz likwidacją nielegalnych targowisk tam funkcjonujących. Stwierdził wreszcie, że brał udział w akcjach związanych z likwidacją punktów nielegalnych gier hazardowych, podając kryptonim akcji "[...]". Następnie skarżący zaznaczył, że czynności podejmowane w ramach wyżej wymienionych działań były dokumentowane planami działań, notatkami urzędowymi, protokołami zatrzymania osób, protokołami czynności procesowych. Wywiódł, że rejestry, ewidencje oraz inne dane, wśród których wymienił książki służby i akta spraw, stanowiące podstawę wnioskowanego zaświadczenia, znajdują się w posiadaniu organu administracji. M.K. wywiódł dalej, że z materiałów procesowych i pozaprocesowych będących w posiadaniu DIAS jednoznacznie wynika, że wielokrotnie z bronią, narażając życie i zdrowie uczestniczył w realizacjach związanych z likwidacją fabryk nielegalnych wyrobów akcyzowych, nielegalnych fabryk odbarwiających olej opałowy, konwojach wyrobów akcyzowych przeznaczonych do zniszczenia, konwoju nielegalnej linii do produkcji papierosów na trasie [...]–[...], odzyskanej przez Policję po jej kradzieży z magazynu depozytowego Izby Celnej w [...], prowadził śledztwa w sprawach oszustw podatkowych, wielowątkowe dochodzenia w sprawach zatrzymanych nielegalnych wyrobów akcyzowych, łącznie z przedstawieniem zarzutów podejrzanym i prowadzeniem czynności procesowych z ich udziałem, prowadził również czynności na podstawie art. 113 i nast. uKAS i czynności kontroli celno-skarbowej (SENT). Skarżący zauważył, że wszystkie wymienione działania prowadzone były na podstawie poleceń służbowych i dokumentowane w notatnikach służbowych, raportach, notatkach służbowych, protokołach. Zaznaczył, że po zakończeniu działań sporządzał dokumentację i uzupełniał niezbędne rejestry i ewidencje. M.K. zarzucił, że DIAS w ogóle nie odniósł się do danych zawartych w posiadanych ewidencjach i rejestrach. Podniósł również, że analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dowodzi, iż organ administracji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dotyczącego faktycznego przebiegu służby skarżącego, choć realizowane przez niego obowiązki (czynności dochodzeniowo-śledcze, czynności operacyjno-rozpoznawcze) mogą dawać podstawy do ubiegania się o podwyższenie świadczenia emerytalnego. Skarżący wywiódł dalej, że chociaż odpowiedź udzielona w piśmie z 22 marca 2021 r. świadczyła o niedokonaniu sprawdzenia posiadanych rejestrów, DIAS nie wyegzekwował od Naczelnika analizy posiadanych ewidencji i rejestrów na potrzeby wydania zaświadczenia. M.K. zaznaczył przy tym, że rejestry i ewidencje, świadczące o wykonywaniu czynności zagrażających życiu i zdrowiu znajdują się w posiadaniu Naczelnika. Tymczasem – jak podkreślił – DIAS zamiast dokonać ustaleń poprzez przeprowadzenie analizy tych ewidencji i rejestrów ograniczył się do obszernej wykładni pojęcia wykonywania czynności w sytuacjach, w których zaistniało zagrożenie życia i zdrowia oraz powielenia twierdzeń Naczelnika zawartych w piśmie z 22 marca 2001 r. Skarżący podniósł następnie, że DIAS dokonał wyłącznie sprawdzenia akt osobowych uznając, że na ich podstawie nie można stwierdzić, iż podczas wykonywania obowiązków służbowych zaistniały warunki, których występowanie powodowałoby szczególne zagrożenie życia i zdrowia, chociaż rzeczą oczywistą jest, w aktach osobowych akurat takich dokumentów nie można znaleźć. Zauważył także, że do obecnej chwili DIAS nie doprowadził do uregulowania materii będącej przedmiotem sporu w sprawie, tj. kwestii prowadzenia rejestrów, ewidencji i procedur mających na celu dokumentowanie wykonywania czynności zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej podczas realizowanych przez nich zadań. W ocenie M.K. analiza uzasadnienia postanowienia z [...] marca 2021 r. nr [...] nie pozostawiła wątpliwości co do tego, że w toku postępowania, poza aktami osobowymi, DIAS, podobnie jak Naczelnik, nie zbadał żadnych innych dokumentów. Skarżący stwierdził, że wystąpienie do Naczelnika zawarte w piśmie z 17 marca 2021 r. było wyłącznie "pozorowaniem" prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ odpowiedź na postawione w tym piśmie pytanie dotyczące rejestrów była już organowi znana na podstawie podobnych spraw dotyczących innych funkcjonariuszy. Skarżący stwierdził, że nie posiada własnej dokumentacji poświadczającej przebieg działań służbowych z dwudziestu lat służby i nie może wskazać numerów spraw, w których występowało zagrożenie życia i zdrowia. KAS postanowieniem z [...] maja 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie DIAS z [...] marca 2021 r. nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji przeanalizował dokumentację z akt osobowych skarżącego, w której nie stwierdził dokumentów poświadczających wykonywanie przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zauważył, że DIAS wystąpił do Naczelnika o przekazanie informacji związanych z przedmiotowym zagadnieniem. Podjęte czynności nie doprowadziły jednak do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez M.K. KAS wywiódł dalej, że nie każdy rodzaj czynności operacyjno-rozpoznawczej, czy dochodzeniowo-śledczej uzasadnia uznanie, że dokonana została ona w warunkach szczególnych, zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne, a nie potencjalne, czy abstrakcyjne. Musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Takich zaś sytuacji, jak stwierdził organ odwoławczy, nie potwierdza posiadana przez organ pierwszej instancji dokumentacja. KAS dodał, że z samego faktu, iż skarżący w toku pełnienia służby wykonywał zadania operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze nie można wywodzić, iż w każdym przypadku występowało w czasie ich wykonywania realne zagrożenie zdrowia i życia. Podejmowanie zaś czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Informacji zaś, ani materiałów potwierdzających udział M.K. w określonych akcjach, uzasadniających podwyższenie emerytury, organ pierwszej instancji nie posiada, co zostało opisane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. KAS stwierdził, że zgromadzona dokumentacja nie zawiera opisu zdarzeń, które miałyby charakter wyjątkowy i szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że czynności, w których brał udział były dokumentowane planami działań, notatkami urzędowymi, protokołami zatrzymania osób, protokołami z czynności procesowych, a także do żądania analizy wszystkich posiadanych dokumentów, organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować uregulowanej w art. 75 § 1 K.p.a. zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. KAS podkreślił, że organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Nie ma natomiast obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej. Organ drugiej instancji, odwoławszy się do art. 218 § 2 K.p.a., stwierdził, że konieczne postępowanie wyjaśniające może się odnosić do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się strona, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. KAS zaznaczył, że postępowanie wyjaśniające spełnia tylko rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia, a główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Dodał, że zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W konkluzji KAS stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, a zebrany materiał stanowi wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego, w postępowaniu wykazano, że DIAS podjął działania mające na celu ustalenie, czy M.K. pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło jednak do ustalenia, że skarżący podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. M.K. zaskarżył postanowienie KAS z [...] maja 2021 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 217 § 2 i art. 218 § 1 K.p.a. polegające na stwierdzeniu braku podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do jego wydania, tj. w sytuacji, gdy organ posiadał ewidencje, rejestry oraz inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, z których wynika pełnienie służby w warunkach uprawniających do uzyskania wnioskowanego zaświadczenia; 2) art. 218 § 2 K.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez DIAS postępowania wyjaśniającego zmierzającego do dokonania analizy rejestrów, ewidencji oraz innych danych znajdujących się w jego posiadaniu w celu wydania wnioskowanego zaświadczenia i ograniczenie się do odmowy jego wydania poprzez ogólne stwierdzenia, nieodnoszące się do stanu faktycznego przebiegu służby i realizowanych zadań. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. KAS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Skarżący domaga się wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie czynności określonych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611; dalej "rozporządzenie"), w celu ubiegania się o podwyższenie emerytury 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Prawo do podwyższenia świadczenia z tego powodu znajduje podstawę w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723; dalej "ustawa emerytalna"). Zgodnie z nim, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Powołaną normę ustawową doprecyzowuje m.in. § 4 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Trzeba przy tym zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (OTK-A z 2014 r. nr 5, poz. 56) orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej. W uzasadnieniu powołanego wyroku, Trybunał stwierdził, że "(...) zwrot szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia [...]". Dodał, że "[...] z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy [...]". W ocenie Trybunału "(...) nie ulega (...) wątpliwości, że w pojęciu szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą [...]". Uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu powołanego wyroku, w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że podejmowanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego nie oznacza samo przez się powstania sytuacji szczególnego zagrożeniem życia lub zdrowia. Są to bowiem typowe zadania, które funkcjonariusz zobowiązany jest wykonywać w ramach pełnionej przez siebie służby. Trzeba bowiem odróżniać potencjalne niebezpieczeństwo, z jakim wiąże się służba w jednej z formacji wymienionych w rozporządzeniu od szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, występującego przy podejmowaniu konkretnej czynności, w tym podczas udziału w określonym co do miejsca i czasu zdarzeniu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2970/21 i z 17 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1359/16 – niepublikowane; drugi z wymienionych dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, w dalszej kolejności należy zauważyć, że podstawę prawną postanowienia DIAS z [...] marca 2021 r. nr [...] stanowiły art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i art. 219 K.p.a. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do treści art. 218 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W świetle art. 218 § 2 K.p.a., organ ten, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Jak stanowi art. 219 K.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia. Z powołanych przepisów K.p.a. wynika, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter, zaś postępowanie w tym przedmiocie ma charakter uproszczony i w znacznym stopniu odformalizowany. Wydane zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu administracji i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Co za tym idzie, postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 218 § 2 K.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego. Ogranicza się więc do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (zob. podobnie np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1426/16, z 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 813/16, z 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 950/16. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ M.K. oczekuje wydania zaświadczenia potwierdzającego, że wykonywał czynności, o których mowa w § 4 rozporządzenia, należy ponadto zauważyć, że w świetle § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2373 ze zm.; dalej "rozporządzenie emerytalne"), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione m.in. przez właściwe organy Krajowej Administracji Skarbowej. Do akt osobowych skarżącego prawidłowo odwołał się DIAS w uzasadnieniu postanowienia z [...] marca 2021 r. nr [...], dochodząc do trafnej konstatacji, że "(...) na podstawie dokumentacji przebiegu służby zgromadzonej w aktach osobowych, nie można stwierdzić, iż podczas wykonywania obowiązków służbowych zaistniały warunki, których wystąpienie powodowałoby szczególne zagrożenie życia i zdrowia M.K., o których mowa w § 4 rozporządzenia [...]". W aktach osobowych skarżącego znajdują się dokumenty świadczące tylko o tym, że mógł on podejmować czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Są to chociażby: 1) karta zakresu obowiązków i uprawnień z 9 lutego 2016 r. (karta nr 232), z której wynika, że jako członek Grupy Mobilnej w [...] M.K. był zobowiązany m.in. do stosowania środków przymusu bezpośredniego oraz broni palnej, a także kamizelek kuloodpornych, hełmów, kasków ochronnych itp.; 2) skierowanie na badania profilaktyczne z [...] listopada 2015 r. nr [...] (brak nr karty), w którym jako czynniki szkodliwe dla zdrowia i warunki uciążliwe wymieniono m.in. niekorzystne czynniki psychospołeczne – zagrożenia wynikające z narażenia życia (grupa warunków pracy - zwalczanie przestępczości – kierowca pojazdu uprzywilejowanego); 3) decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] o przydziale broni palnej (karta nr 250); 4) decyzja Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z [...] marca 2018 r. znak: [...] o przydziale środków przymusu bezpośredniego - kajdanek, pałki służbowej i ręcznego miotacza substancji obezwładniających (karta nr 284); 5) zaświadczenie Dyrektora Izby Celnej w [...] z 21 grudnia 2016 r. potwierdzające odbycie przez skarżącego doskonalącego kursu strzeleckiego – w warunkach utrudnionych (karta nr 262); 6) zakres obowiązków służbowych, uprawnień i odpowiedzialności z 3 lipca 2017 r., zgodnie z którym do zadań skarżącego należało m.in. zatrzymywanie i przeszukiwanie osób, zabezpieczanie rzeczy i przeszukiwanie lokali mieszkalnych, pomieszczeń i innych miejsc, współpraca z innymi służbami i organami w zakresie przeciwdziałania i zwalczania przestępczości w zakresie właściwości KAS, czy konwojowanie i strzeżenie towarów (karta 276). Ze względów przedstawionych we wstępnej części wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku wyżej wymienione dokumenty nie mogły stanowić podstawy wydania zaświadczenia żądanego przez skarżącego. Jak bowiem wywiedziono, potencjalne niebezpieczeństwo, z jakim wiązała się służba M.K., należy odróżnić od szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, występującego przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym działaniu, konkretnej akcji. Trzeba jednak przypomnieć, że M.K. w zażaleniu na postanowienie DIAS z [...] marca 2021 r. nr [...], utrzymując, że podejmował czynności, o których mowa w § 4 rozporządzenia, stwierdził, że prowadził kontrolę celno-skarbową w ramach ogólnopolskich akcji związanych z kontrolą przewożonych paliw, wymieniając kryptonimy tych akcji: "[...]" i "[...]". Wskazał także, że w grudniu 2017 r. brał udział w trzytygodniowej akcji związanej z kontrolą obrotu towarami w miejscowości [...] oraz likwidacją nielegalnych targowisk tam funkcjonujących. Oświadczył, że uczestniczył w akcjach związanych z likwidacją punktów nielegalnych gier hazardowych, podając kryptonim akcji "[...]". Podał, że wielokrotnie z bronią, narażając życie i zdrowie brał udział w "realizacjach" związanych z likwidacją fabryk nielegalnych wyrobów akcyzowych, nielegalnych fabryk odbarwiających olej opałowy, konwojach wyrobów akcyzowych przeznaczonych do zniszczenia, konwoju nielegalnej linii do produkcji papierosów na trasie [...]–[...], odzyskanej przez Policję po jej kradzieży z magazynu depozytowego Izby Celnej w [...]. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że czynności podejmowane w ramach wyżej wymienionych działań były dokumentowane planami działań, notatkami urzędowymi, protokołami zatrzymania osób, protokołami czynności procesowych. Dodał, że po zakończeniu działań sporządzał dokumentację oraz uzupełniał niezbędne rejestry i ewidencje. Wywiódł, że rejestry, ewidencje oraz inne dane, wśród których wymienił książki służby i akta spraw, stanowiące podstawę wnioskowanego zaświadczenia, znajdują się w posiadaniu DIAS. Mając na względzie tak przestawiający się stan sprawy, należy podkreślić, że postępowanie administracyjne, w tym postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, jest dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a.). Istotą dwuinstancyjności jest natomiast dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Nie oznacza to, że organ odwoławczy powtarza całe postępowanie wyjaśniające, ale bazując zasadniczo na dowodach zebranych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, ponownie ocenia materiał dowodowy, przy czym ma to miejsce między innymi w kontekście zarzutów podniesionych w rozpatrywanym środku odwoławczym (zob. np. powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1426/16). W sytuacji zatem, gdy skarżący w zażaleniu na postanowienie DIAS z [...] marca 2021 r. nr [...], po pierwsze opisał i wymienił konkretne akcje, w których udział miał jego zdaniem wiązać się z podejmowaniem czynności w sytuacjach stanowiących zagrożenie jego życia lub zdrowia, podał przybliżony czas jednej z nich i miejsce (trasę) innej, a po drugie wymienił dokumenty potwierdzające realizację działań podejmowanych w ramach tych akcji, obowiązkiem KAS było zweryfikowanie, po pierwsze, czy DIAS jest w posiadaniu dokumentów potwierdzających czynności realizowane w ramach tych akcji, a po drugie, czy dokumenty te mogą stanowić podstawę urzędowego potwierdzenia, że M.K. podejmował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Tymczasem organ odwoławczy niejako z góry założył, że analiza wskazanych przez skarżącego dokumentów pod kątem ustalenia, czy mogą one stanowić podstawę wydania żądanego zaświadczenia, będzie równoznaczna z koniecznością dokonania – niedopuszczalnej w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. – analizy spornych kwestii dotyczących podejmowania czynności w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. KAS nie wyjaśnił również, wzywając skarżącego do doprecyzowania podanych informacji, jakie konkretnie rejestry i ewidencje były przez niego uzupełniane po zakończeniu działań, w ramach których podejmował czynności mające stanowić podstawę do wydania zaświadczenia. W konsekwencji organ drugiej instancji nie wyjaśnił, czy DIAS jest w posiadaniu takich rejestrów lub ewidencji, a co za tym idzie, czy mogą one stanowić podstawę wydania wnioskowanego zaświadczenia. Ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry lub inne zbiory mogą zawierać dane, których potwierdzania żąda wnioskodawca i ustalenie dysponentów tych zbiorów mieści się natomiast w granicach postępowania, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. Odstępując od wyjaśnienia opisanych wyżej kwestii, KAS dopuścił się zatem naruszania art. 15 w zw. z art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. K.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia emerytalnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jego konsekwencji nie można bowiem stwierdzić jednoznacznie, czy DIAS jest, czy nie jest w posiadaniu dokumentów, które pozwalają na wydanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej przez M.K. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Z powyższych względów należało uchylić zaskarżone postanowienie. Chociaż skarżący we wniosku z 19 lutego 2021 r. stwierdził, że wszelka dokumentacja umożliwiająca wydanie zaświadczenia znajduje się w posiadaniu DIAS, wymieniając przykładowo zakresy obowiązków, ewidencje, rejestry, akta spraw, organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia z [...] marca 2021 r. nr [...] w istocie poprzestał na samodzielnej analizie zakresów obowiązków służbowych i uprawnień M.K. znajdujących się w aktach osobowych, dochodząc do trafnego (z podanych wyżej względów) wniosku, że nie stanowią one podstawy do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Pozostałą część uzasadnienia postanowienia organ pierwszej instancji oparł jednak wyłącznie na treści odpowiedzi Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z 22 marca 2021 r. na pismo z 17 marca 2021 r., w której organ ten stwierdził, że w latach 2000 – 2020 nie był prowadzony rejestr czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, a także, że nie istnieją inne niż wskazany rejestr, dokumenty zawierające zapisy lub adnotacje potwierdzające, że M.K. realizował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, które nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. DIAS nie ustalił, zobowiązując skarżącego do doprecyzowania wniosku, jakie konkretnie rejestry i ewidencje mogą jego zdaniem zawierać dane niezbędne do wydania zaświadczenia, nie zweryfikował, czy dysponuje takimi rejestrami, a jeśli tak, to czy pozwalają one na urzędowe potwierdzenie okresów służby pełnionej przez M.K. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił również, czy dane takie mogą znajdować się w aktach spraw. Z powyższych względów należało stwierdzić, że także postanowienie z [...] marca 2021 r. nr [...] zostało wydane z naruszeniem art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia emerytalnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, mając na względzie prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji (art. 15 K.p.a.), należało uchylić także to postanowienie. DIAS, ponownie rozpatrując wniosek M.K. o wydanie zaświadczenia ustali, o jakich ewidencjach i rejestrach, które skarżący wypełniał po zakończeniu działań, mowa w zażaleniu z 12 kwietnia 2021 r. W razie konieczności zobowiąże skarżącego do doprecyzowania informacji w tym zakresie. Następnie DIAS ustali, czy ewidencje te lub rejestry mogą stanowić samodzielną podstawę do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Jeśli okaże się, że nie ma takiej możliwości, organ ustali, czy dane pozwalające na wydanie żądanego zaświadczenia znajdują się w dokumentach dotyczących prowadzenia akcji opisanych przez skarżącego w zażaleniu z 12 kwietnia 2021 r. Także w tym przypadku, o ile okaże się to konieczne, DIAS zobowiąże skarżącego, który powinien współdziałać z organem administracji i określić zamknięty wykaz dokumentów potwierdzających jego racje (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 813/16 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), do doprecyzowania informacji podanych w zażaleniu. Organ będzie miał na uwadze, że zaświadczenie stanowi potwierdzenie danych wynikających wprost z istniejącej dokumentacji, która w realiach rozpoznanej sprawy musi jednoznacznie świadczyć o tym, że służba była pełniona przez skarżącego w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Nie będzie więc uprawniony do dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd nie orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, gdyż koszty takie nie zostały poniesione.