II SA/Wa 2941/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant referent stażysta Edyta Brzezicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia honorowego oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga S. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych znak [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie daty przyznania świadczenia honorowego w związku z osiągnięciem 100 lat życia. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] lutego 2021 r. do Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] wpłynął wniosek S. B. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący) o przyznanie dodatku dla stulatka od daty urodzin tj. od dnia [...] grudnia 2020 r. Decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: Prezes ZUS, organ) przyznał wnioskodawcy od dnia [...] lutego 2021 r. prawo do świadczenia honorowego w związku z osiągnięciem 100 lat życia, w kwocie 4.294,67 zł miesięcznie. Pismem znak [...] z dnia [...] marca 2021 r. skarżący został zawiadomiony o podjęciu wypłaty przedmiotowego świadczenia od dnia [...] lutego 2021 r., która będzie realizowana 25 dnia każdego miesiąca. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zakwestionował datę przyznania przedmiotowego świadczenia (od dnia [...] lutego 2021 r.) i wniósł o wyjaśnienie tej kwestii w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm., zwana dalej: u.e.r.). Wniósł także o zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie daty poprzez przyznanie świadczenia honorowego od dnia osiągnięcia wieku 100 lat, tj. od dnia grudnia 2020 r. Decyzją znak [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. Prezes ZUS stwierdził brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, w szczególności do przyznania świadczenia honorowego od dnia [...] grudnia 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, po ponownym przeanalizowaniu okoliczności sprawy organ wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. oraz w związku z osiągnięciem przez skarżącego wieku 100 lat życia, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. zostało przyznane mu świadczenie honorowe ze wskazaniem, że świadczenie to przysługuje od dnia [...] lutego 2021 r. Wskazał, że świadczenia dla osób, które ukończyły 100 lat życia, są przyznawane przez Prezesa ZUS w trybie szczególnym na podstawie art. 83 u.e.r. Powyższa regulacja została sprecyzowana decyzją Prezesa Rady Ministrów z 6 stycznia 1972 r. i jest każdorazowo potwierdzana przez Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Decyzje podejmowane przez Prezesa ZUS w trybie szczególnym, na podstawie ustawy emerytalnej, są decyzjami uznaniowymi i mają charakter decyzji konstytutywnych, które tworzą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne. Koniecznym warunkiem do powstania prawa do świadczenia honorowego jest podjęcie przez Prezesa ZUS decyzji o przyznaniu tego świadczenia. Decyzje konstytutywne w przeciwieństwie do decyzji deklaratoryjnych, wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania. Jak wynika z decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. prawo do świadczenia honorowego zostało wnioskodawcy przyznane od [...] lutego 2021 r., tj. od daty wskazanej w decyzji i od tej daty należało podjąć jego wypłatę. Nie ma zatem podstaw do rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia honorowego od daty wskazanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. od dnia [...] grudnia 2020 r. W skardze złożonej na powołane wyżej rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący (reprezentowany przez nieprofesjonalnego pełnomocnika – córkę A. W.) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 7 i art. 7a w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwana dalej: k.p.a.), tj. zasady prawdy obiektywnej przez rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony postępowania mimo obowiązku wyczerpującej oceny dowodów, polegającej m.in. na pominięciu obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy zgodnie z prawem, z całkowitym pominięciem obowiązku uwzględnienia słusznego interesu strony jako obywatela; 2. art. 64 § 1 i 2 k.p.a., w zakresie w jakim pełnomocnik skarżącego stawił się w placówce ZUS w celu załatwienia sprawy świadczenia honorowego uprawnionego, przy czym wniosek takowy nie został odebrany przez pracowników organu - przez zaniechanie podjęcia czynności i zaniechanie obowiązku informacyjnego o skutkach, które powinny w prawidłowo funkcjonującym mechanizmie jedynie zmierzać do uruchomienia postępowania zmierzającego do usunięcia braków w wyznaczonym przez organ terminie, wskazaniem, iż konieczny jest wniosek własny wnioskodawcy i jego przyznanie będzie możliwe do daty udokumentowania prawa; 3. art. 65 § 1 i 2 k.p.a., w zakresie w jakim wniosek pełnomocnika wnioskodawcy był składany ustnie w dniu [...] grudnia 2020 r. do przedstawicieli Urzędu Stanu Cywilnego w [...], który to organ miał prawną możliwość, a nawet obowiązek przyjąć wniosek na piśmie i przekazać go do organu właściwego w sprawie ustalenia prawa do świadczenia honorowego celem dalszego procedowania w sprawie z urzędu, tak aby zadośćuczynić zasadzie pisemności postępowania w sprawie; 4. art. 80, art. 81, art. 81a i art. 107 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. tj. naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, bez odniesienia się do istniejących i zgromadzonych dowodów na potrzeby sprawy, oparcie decyzji na braku pisemnego wniosku o przyznanie uprawnienia do świadczenia honorowego na piśmie, zaś składane ustne żądanie rozpatrywane było każdorazowo w kategorii "spotkania o charakterze informacyjnym", w sytuacji gdy żądanie było składane po kolei wszelkim organom ustnie – począwszy od dnia [...] grudnia 2020 r. - przy czym nie wydano skarżącemu ani jego pełnomocnikowi informacji o braku podstaw do wydania decyzji z urzędu w przedmiocie świadczenia honorowego; 5. art. 122 § 1 i 2 u.e.r., tj. zasady udzielania pomocy organom rentowym przez organy administracji rządowej, samorządowej i pracodawców, którzy są podmiotami zobowiązanymi do udzielania organom rentowym pomocy i informacji w sprawach świadczeń przewidzianych w ustawie, jak też są zobowiązane - na wniosek osób zainteresowanych lub organu rentowego - do nieodpłatnego poświadczania własnoręczności lub autentyczności podpisów na oświadczeniach (deklaracjach) i formularzach rentowych wymaganych do uzyskania lub pobierania rent m.in. z instytucji zagranicznych; m.in. ZUS nie zwrócił się o udzielenie informacji do Urzędu Stanu Cywilnego w [...], czy pracownicy organu potwierdzają fakt zgłoszenia ustnego żądania załatwienia sprawy świadczenia honorowego, który jakkolwiek w ramach wsparcia nie został dalej zgłoszony; 6. art. 124 u.e.r., tj. zasady stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu w sprawach o świadczenia, którym niewątpliwie jest świadczenie honorowe dla osób które ukończyły 100 lat. W uzasadnieniu złożonej skargi wnioskodawca wskazał, że w toku rozpoznawania sprawy przez organ doszło do szeregu uchybień i zaniechań, z powodu nieprawidłowości funkcjonowania organów oraz szeregu instytucji, wprowadzających w błąd petentów przez pracowników lub prozaicznie braku odpowiednich pouczeń o przysługujących prawach i możliwości złożenia wniosku. Powołał m.in. protokół z dnia [...] grudnia 2020 r. sporządzony w trakcie wizyty przedstawicieli Urzędu Stanu Cywilnego w [...], oraz w dniu [...] stycznia 2021 r. podczas wizyty pełnomocnika wnioskodawcy w placówce ZUS. Przez zaniechanie obowiązku informacyjnego ze strony szeregu urzędników wobec skarżącego i jego pełnomocnika i w jego następstwie wprowadzenie w błąd co do sposobu przyznawania świadczenia i jego dochodzenia, interes majątkowy skarżącego doznał nieuzasadnionego uszczerbku. Wnioskodawca uznał, że organ w sposób nieuprawniony pomija istotny w sprawie fakt, że wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia złożony został ustnie w dniu [...] grudnia 2020 r. wobec pracowników Urzędu Stanu Cywilnego w [...] podczas ich wizyty gratulacyjnej u skarżącego, która miała związek właśnie z osiągnięciem przez niego wieku 100 lat. Pominięto także, że w dniu [...] stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżącego była w siedzibie organu właśnie w celu załatwienia sprawy przyznania wnioskodawcy prawa do przedmiotowego świadczenia. Zdaniem skarżącego decyzja organu, w istocie stanowiąca o zabezpieczeniu finansowym osoby uprawnionej, w sposób nieuzasadniony ogranicza jego prawo do świadczenia co najmniej za okres od dnia [...] stycznia 2021 r., zaskarżona decyzja stoi w sprzeczności z istotą zabezpieczenia, stąd też wymaga zmiany. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. W piśmie procesowym złożonym do Sądu w dniu [...] września 2021 r. (data wpływu do biura podawczego Sądu) stanowiącym odpowiedź na odpowiedź organu na skargę skarżący podniósł, że podtrzymuje złożoną skargę. Wyjaśnił, iż została ona złożona zgodnie z pouczeniem organu, a co za tym nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, nawet wówczas, jeżeli pouczenie organu było błędne (art. 112 k.p.a.), tym bardziej, że brak pouczenia, dokładniej zaniechanie obowiązku informacyjnego, doprowadziło do wprowadzenia w błąd co do prawa, jak też pociągnęło za sobą skutek w postaci niekorzystnego rozporządzenia mieniem petenta związanego z poniesieniem nieuzasadnionych kosztów. Skarżący podał, że dyspozycja przepisu art. 124 u.e.r. stanowi literalnie, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Uważa, że nie sposób kwestionować, aby ewentualnie wydana na postawie przepisów ww. ustawy decyzja w tym trybie nie podlegała jurysdykcji, tym bardziej stosownej kontroli, zważywszy, iż jest to zasadniczo decyzja organu administracji publicznej, który realizuje zadania w ramach tzw. struktury wielozakładowej, na podstawie licznych uregulowań prawnych, które winny podlegać realnej weryfikacji. W działaniu organu dochodzi do naruszeń prawa i nieprawidłowej wykładni przepisów, złego stosowania prawa, niezgodnie z jego istotą, m.in. odmowy stwierdzenia nabycia praw do świadczenia honorowego z dniem spełnienia kryteriów ustawowych, którego jedynym kryterium jest ukończenie stosownego wieku przez uprawnionego, bez dodatkowych przesłanek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, iż z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy (prawo do świadczenia w drodze wyjątku realizowane na podstawie art. 83 ust. 1 u.e.r.) oraz charakter podjętego przez Prezesa ZUS rozstrzygnięcia (decyzja administracyjna), wydane w dniu [...] czerwca 2021 r. rozstrzygnięcie przyznające skarżącemu prawo do świadczenia honorowego, podlega kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z regulacją art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jakkolwiek zaskarżone akty organu nie zostały wprost nazwane decyzjami, niemniej mają one taki charakter. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby to pismo zawierało wszystkie elementy decyzji, przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w szczególności określenie rodzaju pisma (czyli w tym przypadku słowa "decyzja"). Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, LEX nr 9638 oraz w wyroku z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, LEX nr 10683). Z tych przyczyn Sąd potraktował zaskarżone akty jako decyzje, od których przysługuje skarga do sądu administracyjnego, tak jak od innych decyzji, których podstawą prawna jest art.83 u.e.r. Materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji stanowił bowiem powołany wyżej art. 83 ust. 1 u.e.r. oraz wydana na podstawie art. 116 ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 6, zwana dalej: u.z.e.p.) decyzja Dyrektora Generalnego Urzędu Rady Ministrów z dnia 6 stycznia 1972 r., skierowana do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informująca, że Prezes Rady Ministrów wyraził zgodę na przyznawanie osobom, które osiągnęły wiek 100 lat rent wyjątkowych na podstawie art. 116 u.z.e.p. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 u.e.r. ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przepis art. 116 ust. 1 u.z.e.p. określał natomiast, że osobom, które wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych do uzyskania prawa do emerytury lub renty i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać wyjątkowo emeryturę lub rentę i określić jej wysokość. Treść obu przywołanych wyżej przepisów wskazuje, iż stanowią one podstawę przyznania przez organ w pewnych warunkach (w przypadku braku prawa do świadczenia w trybie zwykłym) prawa do świadczenia w drodze wyjątku - tzw. świadczeń "wyjątkowych". Decyzje wydawane w tym trybie są decyzjami uznaniowymi co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, wyłącznie do organu należy decyzja, czy przyzna świadczenie. Niewątpliwym jest także, że decyzje te mają charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołują swoje skutki prawne dopiero od chwili ich podjęcia, chyba że przepisy materialne przyznające określone uprawnienie przewidują inny termin rozpoczęcia biegu tych uprawnień. Organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż prawo do przedmiotowego świadczenia "honorowego" powstaje od dnia [...] lutego 2021 r. tj. od pierwszego dnia miesiąca, w którym skarżący złożył wniosek o jego przyznanie oraz od miesiąca, w którym wydano decyzję przyznającą prawo do wnioskowanego świadczenia. Rozstrzygnięcie o dacie przyznania świadczenia zgodne jest z przepisem ogólnym – art. 129 ust. 1 u.e.r., określającym termin początkowy wypłaty świadczeń. Zgodnie z tym przepisem świadczenia wypłaca się poczynając od dnia powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu, z uwzględnieniem ust. 2. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, co zaznaczono już wyżej, że przyznanie prawa do tzw. "świadczenia honorowego" ma charakter uznaniowy. Zatem nawet w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie przesłanki jego przyznania od uznania organu zależy, na jakich zasadach dla danego świadczeniobiorcy prawo to zostanie ukształtowane (przyznane). Niewątpliwym jest też, że z uwagi na charakter przedmiotowego świadczenia przysługującego osobom, które ukończyły wiek 100 lat, organ rentowy – Prezes ZUS, czy też Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (w oparciu o art. 55 i art. 55a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników – Dz. U. z 2021 r. poz. 266 ze zm.), na podstawie posiadanych zbiorów danych – rejestrów, z których wynikają wszystkie dane dotyczące świadczeniobiorców, prawo to przyznaje od dnia ukończenia wieku 100 lat życia. W sprawie niesporne jest jednak, iż skarżący pobiera świadczenie emerytalne wypłacane przez inny organ Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA. Zatem Prezes ZUS nie dysponował jego danymi, by niejako "z urzędu" przyznać mu prawo do świadczenia honorowego. Niezbędnym w tej sytuacji było złożenie przez wnioskodawcę wniosku. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, że wniosek taki skarżący – działając przez swojego pełnomocnika córkę A. W. złożył w dniu [...] lutego 2021 r. Właściwą więc i mającą oparcie w przepisach ogólnych dotyczących wypłaty świadczeń, było wydanie przez organ decyzji przyznającej wnioskodawcy prawo do przedmiotowego świadczenia od dnia [...] lutego 2021 r. W tej sytuacji Sąd stwierdza, iż zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2021 r. są prawidłowe i nie naruszają granic uznania administracyjnego. W konsekwencji za niezasadne uznać należy podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie nieustalenia przez organ daty ustnego zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa do opisanego świadczenia. Z uwagi na wyjaśniony wcześniej – uznaniowy- charakter świadczenia, nie mają znaczenia zarzuty pełnomocnika skarżącego dotyczące ustalenia, który organ i kiedy powinien powziąć lub powziął informację o zaistnieniu przesłanek przyznania świadczenia. Skoro bowiem świadczenie ma charakter uznaniowy, to nawet powzięcie informacji o ukończeniu 100 roku życia w dniu [...] grudnia 2020 r. nie wyklucza przyznania świadczenia honorowego od lutego 2021 r. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.