II SA/Wa 297/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Ewa Marcinkowska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Miasta [...] na rzecz J. S. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) oraz § 50 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy Targówek stanowiącego załącznik nr 10 do uchwały Rady m.st. Warszawy nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 13 lutego 2010 r. Nr 32, poz. 453 oraz poz. 454), zgodnie z § 2, § 22 ust. 5 w zw. z ust. 2 pkt 2 i 4 oraz § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), odmówił zakwalifikowania J. S. i nie umieścił na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z powodu rozporządzenia przez wyżej wymienioną w okresie ostatnich 5 lat prawem najmu lokalu komunalnego przy ul. [...] w W. oraz zamieszkiwaniem w lokalu przy ul. [...] w W. bez zgody właściciela, którym jest [...]. W uzasadnieniu powyższej uchwały podniesiono, iż J. S. z dwójką dzieci ubiega się o najem lokalu mieszkalnego z zasobu [...]. Wnioskodawczyni zamieszkuje w lokalu socjalnym przy ul. [...] w W., którego najemcą był konkubent wnioskodawczyni D.K . W oparciu o ustalenia dokonane na podstawie wniosku o najem lokalu komunalnego i dokumenty przedłożone przez zainteresowaną stwierdzono, iż J. S. była współnajemcą lokalu komunalnego przy ul. [...] w W., który opuściła, czego rezultatem było rozwiązanie ze skutkiem na dzień 31 marca 2013 r. umowy najmu przedmiotowego lokalu. Ponadto zainteresowana zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] w W. bez zgody właściciela, którym jest [...]. Zarząd Dzielnicy [...] przeprowadził, zgodnie z § 22 ust. 2 powołanej chwały z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, wnikliwą analizę dokumentów, dotyczących rozporządzenia przez wnioskodawczynię posiadanym prawem najmu do laku komunalnego przy ul. [...] w W. oraz na podstawie § 22 ust. 2 pkt 2 zamieszkiwanie wnioskodawczyni w lokalu przy ul. [...] w W. bez zgody właściciela i zdecydował na podstawie § 22 ust. 5 ww. uchwały o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia J. S. na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego, działając zgodnie z § 23 i § 24 ust. 1 tejże uchwały. J. S., po uprzednim wezwaniu Zarządu Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] (wymieniona sprecyzowała przedmiot zaskarżenia na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r.). Skarżąca podniosła, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, bowiem zamieszkiwanie w lokalu bez zgody właściciela nie stanowi przeszkody w udzieleniu pomocy mieszkaniowej. Natomiast zła sytuacja mieszkaniowa skarżącej i jej dzieci jest dobrze znana w Urzędzie Dzielnicy [...] i kwalifikuje ją do uzyskania mieszkania z zasobów [...]. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniania na podstawie ww. kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gv.pl) określił, iż uchwała Zarządu Dzielnicy [...] odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zauważyć należy, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały indywidualnej stanowi uchwała nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, która zawiera zarówno przepisy materialne, jak i procesowe – reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia. W stosunku do uchwał indywidualnych nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "K.p.a.", co powoduje, że nie podlegają one kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola sądowoadministracyjna takich uchwał dokonywana jest w trybie art. 147 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, stosownie do przepisu art. 147 § 2 P.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1521/12 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził nieważność § 4 pkt 1 we fragmencie "za zgodą właściciela" oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., iż kategorie osób wymienionych w § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały zamieszkujące w lokalu "bez zgody właściciela", a także wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, zostały w sposób nieuprawniony, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), wykluczone z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobu [...]. Wykluczenie to nie znajduje podstaw w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ww. ustawy. Zdaniem Sądu, w myśl przepisów ww. ustawy, niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z zasobu [...] osób wymienionych w § 6 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Rada miasta nie mogła postanowić, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, gdyż norma taka jest równoznaczna z modyfikacją znaczenia pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z art. 4 ust. 2 ustawy. Analogicznie Sąd ocenił zapis zawarty w § 6 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały stanowiący, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkania dokonali zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, a także, gdy osoby te rozporządziły pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części. Sąd wskazał, iż posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanego przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a także, że może zaistnieć sytuacja, gdy właściciel lokalu mieszkalnego, zmuszony trudną sytuacją materialną, przeniósł własność lokalu na inną osobę, pozostając jednocześnie bez środków na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zakwestionowane uregulowania istotnie naruszają prawo i przekraczają normy kompetencyjne wynikające z art. 21 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 128/13 (publ.: j.w.) oddalił skargę kasacyjną [...] od powyższego wyroku, w pełni podzielając stanowisko i ocenę prawną Sądu I instancji oraz potwierdzając zasadność wywodu, iż uchwała nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy w zakwestionowanej części w sposób istotny narusza prawo. Powyższe rozstrzygnięcia mają istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Odmowne załatwienie wniosku skarżącej, jak wskazano w treści zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...], wynika z zastosowania fakultatywnych, a więc wysoce ocennych, kryteriów odmowy zawartych w § 22 ust. 5 w zw. z ust. 2 pkt 2 i ust. 4 powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. Kryteria jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy [...] określa przepis § 4 ww. uchwały podjętej na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Powołany przepis ustanawia kryteria jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy [...]. W świetle powołanego przepisu, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. W kolejnych przepisach tej uchwały w rozdziale 2 "Wynajem lokali na czas nieokreślony osobom pozostającym w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych" ustalono, w jakich przypadkach nie stosuje się warunków określonych w § 4 uchwały i odmawia się wynajęcia lokalu - § 6 uchwały. Natomiast tryb rozpatrywania wniosków określa rozdział 7 "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej" powołanej uchwały. Przepis § 22 ust. 2 pkt 2, 4 i 5 powołanej uchwały wskazuje, iż przy rozpatrywaniu wniosków osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu należy poddać wnikliwej analizie m.in. zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela, jak też rozporządzenie, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, oraz dodatkowo w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, § 12 i § 31: a) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania, b) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1 (dotyczących stanu majątkowego oraz dokumentacji potwierdzającej posiadane tytuły prawne do lokali), potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku - § 22 ust. 5 ww. uchwały. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...]. Wprawdzie organ ustalił, iż J. S. była współnajemcą lokalu komunalnego przy ul. [...] w W., który dobrowolnie opuściła, lecz bez oceny pozostawił przyczyny zaistniałego stanu rzeczy. Faktem natomiast jest, iż przedmiotowy lokal skarżąca opuściła w związku z konfliktem z A. S., z którym się rozwiodła. Jak wynika z pisma skarżącej z dnia 1 października 2013 r. "prośba o ponowne rozpatrzenie sprawy" skierowanego do Wydziału Zasobów Lokalowych Urzędu [...], A. S. skutecznie utrudniał skarżącej zamieszkiwanie w tymże lokalu mieszkalnym, poprzez "nieudostępniania jej kluczy do lokalu". Organ nie wziął także pod uwagę przyczyny zamieszkiwania J. S. z dwójką dzieci w lokalu przy ul. [...] w W. bez zgody [...]. Natomiast z uzasadnienia wniosku z dnia 6 czerwca 2013 r. (pkt 14 wniosku) wynika, iż skarżąca po rozstaniu z A. S. związała się z D. K. najemcą lokalu przy ul. [...] w W., ma z nim młodszego syna P. K. i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Jednakże zamieszkiwanie w lokalu mieszkaniowym przy ul. [...] obecnie także nie jest możliwe z uwagi na nadużywanie alkoholu i narkotyków przez konkubenta, ciągłe awantury i przemoc z jego strony powodującą interwencje Policji. Natomiast wyprowadzenie się z mieszkania konkubenta na ulicę może spowodować odebranie skarżącej praw rodzicielskich nad dziećmi, czego skarżąca za wszelką cenę chciałaby uniknąć. Biorąc pod uwagę powyższe, nie sposób zaakceptować odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej z uwagi na tak wybiórczą ocenę i niewystarczającą argumentację podjętej odmowy, która dodatkowo w zakresie przesłanki "zamieszkiwania za zgodą właściciela" jest sprzeczna z wzorcem wynikającym z art. 21 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (o czym była mowa na wstępie rozważań). Ponadto, oceniając informacje uzyskane w toku analizy wniosku i przedstawionych przez stronę dokumentów jako dające podstawę odmowy, pominięto wytyczne z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. a i b powołanej uchwały, wskazujące na potrzebę analizy warunków mieszkaniowych w poprzednim miejscu zamieszkania, jak i warunków mieszkaniowych wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnienia możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Niezależnie od powyższych rozważań, w kontekście zamieszkiwania skarżącej w lokalu mieszkalnym bez zgody właściciela, należy zwrócić uwagę na odstępstwo wskazane w treści rygorystycznego art. 24 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, który stanowi, iż prawo do lokalu socjalnego nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu, chyba że przyznanie lokalu socjalnego byłoby w świetle zasad współżycia społecznego szczególnie usprawiedliwione. Nie można także pominąć gwarancji konstytucyjnych z art. 18 Konstytucji RP, wskazujących, iż rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Zaś w świetle art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Pomocy publicznej w zakresie przeciwdziałania bezdomności i zabezpieczania potrzeb mieszkaniowych kobietom narażonym na przemoc w rodzinie, lub samotnie wychowujących dzieci, nie można prowadzić skutecznie, jeżeli przyczyną odmowy zakwalifikowania osoby o niskich dochodach i trudnej sytuacji mieszkaniowej do najmu lokalu jest w istocie wybiórcza i formalna (niezindywidualizowana) ocena wniosku takiej osoby. Dokonana w niniejszej sprawie przez Zarząd Dzielnicy [...] analiza wniosku skarżącej i złożonych w postępowaniu dokumentów, nie została przeprowadzona wnikliwie wg. wytycznych zawartych w § 22 powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., a przez to zaskarżona uchwała odmowna narusza ust. 5 wskazanego paragrafu i jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa. Zaznaczyć należy, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku nie upłynął rok, nie zachodzi więc przesłanka wyłączenia stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Powyższe ustalenia nakazują Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej, Zarząd Dzielnicy [...] weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu, wnikliwie zapozna się z sytuacją rodzinną, finansową i mieszkaniową skarżącej i uwzględni, iż skarżąca będąc w kolejnej ciąży i zamieszkując z partnerem stosującym przemoc domową potrzebuje pilnego rozwiązania problemów mieszkaniowych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 2 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. – jak w pkt 2 sentencji, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. – jak w pkt 3 sentencji wyroku.