II SA/Wa 2987/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Prezes Rady Ministrów wydał w dniu [...] maja 2021 r. postanowienie nr [...], którym orzekł o utrzymaniu w mocy własnego postanowienia z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie "definitywnego ustalenia i potwierdzenia organu właściwego do rozpatrywania skarg obywateli RP przeciwko CBA". W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia Prezes Rady Ministrów stwierdził, że prawomocnym wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 761/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku R. B. z dnia [...] czerwca 2018 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W dniu [...] stycznia 2021 r. w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, zwanej dalej "KPRM", zarejestrowano ww. wyrok wraz z aktami sprawy. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Prezes Rady Ministrów odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku R. B. z dnia [...] czerwca 2018 r. Egzemplarz nr [...] ww. postanowienia został wysłany za pośrednictwem operatora pocztowego na adres R. B., znajdujący się w rozpoznawanym wniosku oraz w aktach sprawy, tj. [...]. W dniu [...] marca 2021 r. w KPRM zarejestrowano zwrot ww. przesyłki zaadresowanej do R. B. z adnotacją z dnia [...] lutego 2021 r. o jej awizowaniu, zwrocie i zlikwidowaniu skrytki pocztowej. W dniu [...] marca 2021 r. ww. postanowienie przesłano do R. B. za pomocą ePUAP. Postanowienie zostało skutecznie doręczone w dniu [...] marca 2021 r., jak dowodzi urzędowe poświadczenie dostarczenia. Prezes RM nadmienił, że w skardze z dnia [...] lutego 2021 r. R. B. zarzucił m.in. niewykonanie wyroku WSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 761/19. Ww. skargę przekazano do WSA wraz z odpowiedzią na skargę z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...]. W dniu [...] kwietnia 2021 r., powołując się na art. 61a § 2 k.p.a., R. B. wniósł do Prezesa Rady Ministrów pismo zatytułowane "zażalenie" na ww. postanowienie, za pośrednictwem ePUAP. Zaskarżone postanowienie zawierało pouczenie o przysługujących stronie środkach zaskarżenia, tj. możliwości wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Rady Ministrów, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia lub alternatywnej możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Prezesa Rady Ministrów w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W ocenie organu wniesienie przez R. B. pisma błędnie zatytułowanego "zażalenie" miało w rzeczywistości na celu zaskarżenie postanowienia Prezesa Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. O procesowej kwalifikacji czynności decydują bowiem nadane jej specyficzne cechy konstrukcyjne, a nie użyta nazwa. Środek zaskarżenia wniesiony przez R. B. spełniał wszystkie wymagania właściwe dla wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnoszący skierował je do organu właściwego z zachowaniem 7-dniowego terminu. Pismo zawierało zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a. W ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. B. stwierdził, że Prezes Rady Ministrów nie zbadał należycie jego wniosku, bowiem powołał się na nieistniejące na dzień 26 czerwca 2018 r. i 15 grudnia 2017 r. - rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra - Członka Rady Ministrów M. K. - Koordynatora Służb Specjalnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2273), które weszło w życie w dniu 15 listopada 2019 r. R. B. stwierdził, że zgodnie z zasadą "lex retro non agit" zakazane jest stosowanie nowego prawa wstecz. Niezasadnym było również, w ocenie R. B. powołanie się przez organ na § 34 ust. 1 regulaminu organizacyjnego KPRM, gdyż nie stanowi on źródła powszechnie obowiązującego prawa w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzucił ponadto, że Prezes Rady Ministrów nie zajął stanowiska odnośnie istnienia powołanej na mocy rozdziału 12 uchwały Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej - Komisji do Spraw Służb Specjalnych - właściwej do badania skarg dotyczących służb specjalnych. Tym samym Prezes Rady Ministrów nie działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa oraz nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Prezes Rady Ministrów odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie, sprawy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i prawidłowo ustalony stan faktyczny, co szczegółowo przedstawiono w uzasadnieniu postanowienia. Zgodnie z art. 33a ust. 1 pkt 7a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1220 ze zm.), Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad działalnością Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1921 ze zm.), CBA kieruje Szef CBA, który jest centralnym organem administracji rządowej nadzorowanym przez Prezesa Rady Ministrów. Art. 5 ust. 3 ustawy o CBA określa, że działalność CBA koordynuje Prezes Rady Ministrów lub wyznaczony przez niego członek Rady Ministrów. Kwestionowanie przez stronę przywołanego w zaskarżonym postanowieniu rozporządzenia kompetencyjnego Ministra Koordynatora Służb Specjalnych, jest bezzasadne, zwłaszcza, że zarówno aktualnie, jak i poprzednio obowiązujące przepisy rozporządzenia kompetencyjnego, stanowią o takim samym zakresie uprawnień Ministra Koordynatora Służb Specjalnych, którego obsługuje Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Jak stanowi § 1 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra - Członka Rady Ministrów M. K. - Koordynatora Służb Specjalnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2273), Minister ten wykonuje zadania wyznaczone przez Prezesa Rady Ministrów w zakresie nadzoru, kontroli i koordynacji służb specjalnych, tj. m.in. CBA. Na podstawie § 2 pkt 10 ww. rozporządzenia, do kompetencji Ministra Koordynatora Służb Specjalnych należy rozpoznawanie skarg na działalność służb specjalnych. Z kolei § 8 ww. rozporządzenia stanowi, że obsługę Ministra Koordynatora Służb Specjalnych zapewnia Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Analogicznie i zgodnie z § 1 ust. 1 uprzednio obowiązującego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra - Członka Rady Ministrów M. K. - Koordynatora Służb Specjalnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2332), Minister ten wykonywał zadania wyznaczone przez Prezesa Rady Ministrów w zakresie nadzoru, kontroli i koordynacji służb specjalnych, tj. m.in. CBA. Natomiast na podstawie § 2 pkt 10 ww. rozporządzenia, do kompetencji Ministra Koordynatora Służb Specjalnych należało rozpoznawanie skarg na działalność służb specjalnych, zaś § 8 ww. rozporządzenia stanowił, że obsługę Ministra Koordynatora Służb Specjalnych zapewnia Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Prezes RM podniósł, iż rzetelności ze strony organu dowodzi przywołanie § 34 ust. 1 regulaminu organizacyjnego KPRM, zgodnie, z którym to Departament Bezpieczeństwa Narodowego jest komórką organizacyjną realizującą zadania w zakresie m.in. obsługi merytorycznej, analitycznej, prawnej, medialnej, organizacyjnej, technicznej oraz kancelaryjno-biurowej Ministra Koordynatora Służb Specjalnych. Przywołanie tej wewnętrznej regulacji było uzasadnione kwestionowaniem przez R. B. we wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. - uprawnienia dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Narodowego do rozpoznawania skarg dotyczących działalności służb specjalnych. We wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. R. B. domagał się "definitywnego ustalenia i potwierdzenia organu właściwego do rozpatrywania skarg obywateli RP przeciwko CBA", a w tym zakresie ww. Komisja nie ma stosownych uprawnień. Wobec powyższego, zdaniem organu, nie sposób podzielić argumentacji R. B. Organ podtrzymuje, iż przedstawione regulacje prawne powszechne, jak i wewnętrzne obowiązujące obecnie, jak i w dacie złożenia wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. były i są wyczerpujące, spójne i wzajemnie ze sobą korespondujące. Ustawodawca wprost określa organ uprawniony do rozpoznawania skarg dotyczących działalności CBA, którym jest Prezes Rady Ministrów oraz powołany Minister Koordynator Służb Specjalnych, obsługiwany przez Departament Bezpieczeństwa Narodowego w KPRM. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, jaki organ administracji jest właściwy do rozpoznawania skarg na działalność CBA. Konsekwentne kwestionowanie wszelkich stanowisk i rozstrzygnięć organu przez R. B. nie ma charakteru merytorycznej polemiki. Art. 61 a § 1 k.p.a. wprowadza dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. z innych uzasadnionych przyczyn może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Zdaniem Prezesa RM sytuacja ta zachodzi w przypadku wniosku R. B. z dnia [...] czerwca 2018 r. Z przepisów prawa wyraźnie wynika, że organem właściwym do rozpoznawania skarg dotyczących działalności CBA jest Prezes Rady Ministrów oraz wyznaczony Minister Koordynator Służb Specjalnych, obsługiwany przez Departament Bezpieczeństwa Narodowego w KPRM. Tym samym brak jest jakiejkolwiek okoliczności uzasadniającej prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Prezes RM podkreślił, że postępowanie administracyjne zmierza do ustalenia konkretnego prawa lub obowiązku materialnoprawnego wobec oznaczonego adresata w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w niniejszej sprawie nie ma możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień, czy obowiązków stron w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Wobec powyższego brak jest przesłanek do wydania przewidzianej prawem decyzji kształtującej sytuację prawną R. B. R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2021 r. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonych postanowień i nakazanie wszczęcia postępowania administracyjnego lub względnie o ich uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zażądał również zasądzenia od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przepis art. 61 a § 1 kpa stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61 a § 1 kpa wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Organ bowiem zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczność określonych w art. 6la kpa. W ramach unormowania art. 6la § 1 kpa ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową, stanowiące oczywiste przeszkody wszczęcia postępowania, czyli takie które można stwierdzić po wstępnej analizie wniosku, bez potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Druga z przesłanek natomiast dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z "innych uzasadnionych przyczyn" (przesłanka przedmiotowa). Pomimo, iż przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, to w orzecznictwie i doktrynie ustalono, że do takich innych uzasadnionych przyczyn należy zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny i niewątpliwy stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej - ma charakter cywilnoprawny lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt IOSK 693/17 i z 3 sierpnia 2017 r. IIOSK 2962/15 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Zdaniem Sądu z taką oczywistą przedmiotową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania, na którą prawidłowo powołał się orzekający w sprawie organ, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Żądanie skarżącego nie może być rozpatrzone na drodze postępowania administracyjnego, co w sposób bezsporny wynika z treści samego wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. We wniosku tym bowiem R. B. żądał wszczęcia postępowania w sprawie "definitywnego ustalenia i potwierdzenia organu właściwego do rozpatrywania skarg obywateli RP przeciwko CBA". Powyższy wniosek skierowany został do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, a prawomocnym wyrokiem z dnia 25 lutego 2020, sygn. akt II SAB/Wa 761/19 WSA w Warszawie zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku R. B. w formie przewidzianej przez przepisy k.p.a. Sąd ten zaznaczył, iż: "Konsekwencją wniesienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest obowiązek organu jego procesowego załatwienia albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo poprzez nadanie sprawie biegu i następnie procesowe jej zakończenie w drodze wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności". Stosownie do przywołanych wskazań Sądu organ rozpatrzył przedmiotowy wniosek skarżącego. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.