II SAB/Wa 761/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego 1. zobowiązuje Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku R. B. z dnia [...] czerwca 2018 r., w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz R. B. kwotę 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] marca 2019 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność w załatwieniu jego wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego. W piśmie z [...] czerwca 2018 r., skierowanym drogą elektroniczną do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (Wydział Skarg i Wniosków), R. B. (dalej: "skarżący") zawarł – obok skargi, o której mowa w art. 221 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") - wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 61 § 1 k.p.a., celem "definitywnego ustalenia i potwierdzenia organu właściwego do rozpatrywania skarg obywateli RP przeciwko CBA". Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów udzielił skarżącemu odpowiedzi na powyższą korespondencję pismem z [...] lipca 2018 r. Skarżący, uznając, że ww. pismo dotyczy wyłącznie jego skargi z [...] czerwca 2018 r., wezwał w dniu [...] lutego 2019 r. Prezesa Rady Ministrów (dalej: "organ") do usunięcia naruszenia prawa, w którym domagał się wydania postanowienia odnośnie jego wniosku z [...] czerwca 2018 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego. Organ w odpowiedzi na wezwanie, pismem z [...] lutego 2019 r., wskazał, iż korespondencja z [...] czerwca 2018 r. (tj. skarga i wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego) zainicjowały wszczęcie postępowania skargowego, o którym mowa w dziale VIII k.p.a., które zakończyło się udzieleniem pisemnej odpowiedzi w dniu [...] lipca 2018 r. Zatem przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Pismem z [...] marca 2019 r. skarżący wniósł do organu ponaglenie. W piśmie z [...] marca 2019 r. organ ustosunkował się do ponaglenia, podnosząc, iż kwalifikację prawną pisma skarżącego z [...] czerwca 2018 r. szczegółowo wyjaśnił w piśmie z [...] lutego 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, iż sprawa objęta wnioskiem skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego (w sprawie definitywnego ustalenia i potwierdzenia organu właściwego do rozpatrywania skarg obywateli RP przeciwko CBA) należy do spraw, w których stosuje się przepisy działu VIII k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I OSK 2308/19 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 309/19 o odrzuceniu skargi R. B. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadniając rozstrzygnięcie zwrócił uwagę, że pismo skarżącego z [...] czerwca 2018 r., zatytułowane "skarga i wniosek o wszczęcie postępowania", przesłane do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, zawierało faktycznie dwa żądania. Pierwsze, dotyczyło skargi złożonej – jak wskazano w treści pisma - "na podstawie art. 221 § 1 – 3 k.p.a." Drugie natomiast dotyczyło wszczęcia, na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., "postępowania administracyjnego celem definitywnego ustalenia i potwierdzenia organu właściwego do rozpatrywania skarg obywateli RP przeciwko CBA". Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do drugiego żądania, zawartego w powyższym piśmie, całkowicie je pomijając. Miało to natomiast o tyle istotne znaczenie, że to właśnie ta kwestia stanowiła argumentację skargi na bezczynność. Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - odrzucenie wniesionej skargi było co najmniej przedwczesne, bowiem Sąd I instancji nie odniósł się do istoty sprawy i nie ustalił w czym skarżący upatruje bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przed wniesieniem skargi do Sądu, R. B. wystąpił z ponagleniem, w trybie art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256); dalej: "k.p.a.", co czyni skargę dopuszczalną w świetle art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.); dalej "p.p.s.a." Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Skarga jest zasadna. Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym bądź w przepisach k.p.a., bądź w przepisach szczególnych, bądź w przypadku niepodjęcia innych działań, wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz. 87). Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Niedotrzymanie przez organ terminu, wyznaczonego do załatwienia sprawy, jak również nie powiadomienie strony o nowo wyznaczonym terminie, sprawia, że organ pozostaje w bezczynności. Wynika to z definicji "bezczynności", sformułowanej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017. 935), zgodnie z którą stan bezczynności zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W niniejszej sprawie skarżący, w piśmie z [...] czerwca 2018 r., skierowanym drogą elektroniczną do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, zawarł – obok skargi, o której mowa w art. 221 k.p.a. - wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 61 § 1 k.p.a., celem "definitywnego ustalenia i potwierdzenia organu właściwego do rozpatrywania skarg obywateli RP przeciwko CBA". Konsekwencją wniesienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest obowiązek organu jego procesowego załatwienia albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo poprzez nadanie sprawie biegu i następnie procesowe jej zakończenie w drodze wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie żadne z tych rozstrzygnięć nie zostało przez skarżony organ wydane. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ocena zasadności żądania jednostki winna być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, a więc żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego wymaga albo nadania sprawie biegu, albo wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. W niniejszej sprawie organ ani nie wszczął postępowania, ani też skutecznie nie odmówił jego wszczęcia, wobec czego uznać należy, że pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. Należy w tym miejscu podkreślić, że bezczynność zachodzi także, gdy organ mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 3 publ. Lex Wolters Kluwer, 2016). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W punkcie drugim sentencji, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za taką oceną przemawia fakt, że Prezes Rady Ministrów udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, będąc w mylnym przekonaniu, że jest to pismo podlegające załatwieniu w trybie art. 221 k.p.a. Należy podkreślić, że wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie przesądza w żaden sposób o merytorycznym rozpoznaniu wniosku skarżącego. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez organ czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Tym samym pozostaje otwarta kwestia, w jaki sposób wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. zostanie przez organ rozpoznany. Ponieważ skarga została uwzględniona, o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 355 zł.