II SA/Wa 30/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia - WSA Ewa Kwiecińska (spr.) WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Joanna Kube Protokolant - Marcin Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Myszyniec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 listopada 2005 r. nr LEX- O.0911/14/05 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 17 października 2005 r. nr XXXI/1227/05 Rady Miejskiej w Myszyńcu zmieniającej uchwałę sprawie uchwalenia Statutu Gminy Myszyniec - oddala skargę - W dniu 17 października 2005 r. Rada Miejska w Myszyńcu, mając za podstawę art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXXI/227/05 zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Myszyniec. Mocą § 1 pkt 1 tej uchwały dodano w Statucie Gminy Myszyniec przepis § 59a w brzmieniu "Uchwały Rady podejmowane są w głosowaniu jawnym imiennym, chyba, że przepisy ustaw stanowią inaczej". Jednocześnie, przedmiotową uchwałą Rada Miejska Myszyniec wprowadziła do statutu przepis § 63a określający sposób głosowania jawnego imiennego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 listopada 2005 r., na podstawie art. 91 cytowanej na wstępie ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność § 1 pkt 1 ww. uchwały Rada Miejskiej Myszyniec z dnia 17 października 2005 r. jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru stwierdził, iż zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Szczególną, kwalifikowaną postacią głosowania jawnego jak głosowanie imienne. Przewiduje je art. 28a ust. 5 oraz art. 28b ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podniósł, iż rada gminy nie jest uprawniona do ustanawiania odmiennych wymagań co do trybu podejmowania uchwał, niż określone w przepisach ustawy o samorządzie gminnym lub innych ustawach. W konsekwencji Wojewoda Mazowiecki uznał, iż uregulowanie w statucie gminy innego trybu podejmowania uchwał, niż wynikający z ustawy stanowi naruszenie prawa. Ponadto, podejmowanie przez Radę Miejską uchwał w trybie głosowania jawnego imiennego może skutkować stwierdzeniem nieważności tych uchwał w procesie weryfikacji ich legalności przez organ nadzoru. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Myszyniec wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 14 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez organ nadzoru, że określony w art. 14 tej ustawy nakaz podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym wyłącza możliwość ustalenia przez radę w statucie gminy głosowania jawnego imiennego. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, iż głosowanie imienne jest również głosowaniem jawnym a jedyna różnica sprowadza się do technicznej strony przebiegu głosowania, który wymaga odczytania kolejno nazwisk radnych, oddania głosu przez radnego po odczytaniu jego nazwiska i odnotowania w protokole sesji jaki głos oddał każdy radny biorący udział w głosowaniu. Podniosła, iż wprowadzony do statutu w § 1 pkt 1 uchwały z dnia 17 października 2005 r. imienny tryb głosowania nie narusza wyrażonej w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym zasady jawności, a ponadto umożliwia mieszkańcom gminy skonfrontowanie wypowiedzi radnych z ich stanowiskiem w sprawie, wyrażonym w akcie imiennego głosowania. Jednocześnie, Gmina Myszyniec zarzuciła Wojewodzie Mazowieckiemu, iż nie prowadzi konsekwentnie postępowania nadzorczego, gdyż w stosunku do innych gminy, które wprowadziły analogiczne do wskazanych wyżej zmiany w statucie nie podjął środków nadzorczych, co świadczy o niejednakowym traktowaniu poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego przez organ nadzoru. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ nadzoru podtrzymał dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Ponadto, wskazał, że nieuzasadniony jest argument Gminy Myszyniec, jakoby wprowadzenie imiennego trybu głosowania radnych miało na celu umożliwienie mieszkańcom uzyskania informacji o tym, jak głosowali poszczególni radni. Obowiązujące przepisy prawa regulują bowiem kwestię jawności działania organów samorządu terytorialnego, która obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskania informacji oraz wstępu na sesje rady, natomiast zasady sporządzania kopii interesujących obywateli dokumentów powinien regulować statut gminy. Reasumując, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż uchwalając statut gminy, bądź jego zmianę rada gminy nie jest uprawniona do zmiany trybu podejmowania uchwał rady gminy wynikającego z postanowień bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 14 ustawy o samorządzie gminnym i z tego powodu konieczne stało się stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Myszyniec z dnia 17 października 2005 r. nr XXXI/227/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Jednocześnie, stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Należy podkreślić, że przedmiotowy przepis określa regułę mającą zastosowanie do wszystkich głosowań kolegialnego organu stanowiącego gminy zaś skutkiem niedochowania wymagań określonych w tym przepisie powinna być nieważność uchwały jako sprzecznej z prawem. Przepis art. 14 reguluje kwestię większości głosów, tzw. quorum oraz jawny charakter głosowania. Ustawodawca przewidział w art. 14 wyjątki od wskazanej zasady głosowania radnych, jednakże mogą się one znaleźć jedynie w normach rangi ustawowej. Przykładowo zasada jawności głosowania rady gminy jest wyłączona jedynie w przypadku wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy (art. 19 u.s.g.) oraz wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej w sołectwie (art. 36). Kwalifikowaną postacią głosowania jawnego jest głosowanie imienne. Należy wskazać, że ustawa o samorządzie gminnym przewiduje imienne głosowanie jedynie w dwóch przypadkach, a mianowicie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z powodu nieudzielania absolutorium z wykonania budżetu gminy (art. 28a ust. 5 u.s.g.) oraz przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny innej niż nieudzielenie wójtowi absolutorium (art. 28b ust. 4 u.s.g.). Stąd też wprowadzenie w statucie gminy generalnej zasady imiennego głosowania stanowi rozwiązanie nieodpowiadające brzmieniu przepisów ustawowych. Rozstrzygając skargę należy zawrócić uwagę na charakter statutu gminy i możliwości regulowania w nim kwestii związanych z trybem głosowania radnych. Zgodnie z art. 3 ustawy o samorządzie gminnym statut stanowi o ustroju gminy. W konsekwencji jako jeden z podstawowych aktów regulujących funkcjonowanie gminnej jednostki samorządu terytorialnego powinien on zawierać przepisy określające m. in. tryb pracy rady gminy, funkcjonowanie jej komisji, przygotowywanie i przebieg sesji rady gminy oraz zasady głosowania jawnego imiennego. Jednocześnie, statut gminy jest – stosownie do art. 40 ustawy o samorządzie gminnym – aktem prawa miejscowego, który ma przymiot przepisu powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, wiąże jej organy i może być podstawą ich działań, w tym podejmowania uchwał przez radę gminy. Znaczenie prawne, jakie ustawodawca przypisuje statutowi gminy potwierdza obowiązek uzgodnienia z Prezesem Rady Ministrów projektu statutu gminy powyżej 300 tysięcy mieszkańców (w sprawach spornych rozstrzyga Rada Ministrów). Podkreślenia wymaga jednak, iż przepisy statutu gminy, jako aktu prawa miejscowego zajmującego odpowiednie miejsce w hierarchii aktów prawnych powinny pozostawać w zgodzie z przepisami rangi ustawowej – w tym przepisami podstawowej ustawy regulującej ustrój samorządu gminnego, jaką jest ustawa z dnia 8 marca 1990 r. W rezultacie przepisy statutu gminy, które pozostają w sprzeczności z postanowieniami wspomnianej ustawy należy traktować jako wymagające stwierdzenia nieważności przez powołany do tego organ nadzoru nad działalnością gminną. Ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował na gruncie ustawy o samorządzie gminnym tryb głosowania i przypadki, w których głosowanie może być przeprowadzone imiennie. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż głosowanie imienne stanowi w istocie głosowanie jawne, zaś różnica sprowadza się wyłącznie do kwestii technicznych. Głosowanie jawne imienne stanowi bowiem szczególną formę głosowania jawnego wymagającą jednoznacznej identyfikacji oddających głos radnych, przypisaną wyjątkowym, uregulowanym w ustawie przypadkom, które sprowadzają się do referendum w sprawie odwołania osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy. Dlatego, należy uznać, że rada gminy nie jest upoważniona do wprowadzenia w statucie gminy generalnej reguły głosowania jawnego imiennego. W tym miejscu należy podkreślić, że uregulowany w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem, natomiast organy nadzoru (wojewoda, regionalna izba obrachunkowa oraz Prezes Rady Ministrów) mogą wkraczać w działalność gminną wyłącznie w przypadkach wyraźnie uregulowanych w ustawie. Nadzór nad działalnością gminna jest ściśle skorelowany z wyrażoną w Konstytucji zasadą samodzielności gminy, która podlega ochronie sądowej. Dlatego nie może on wykraczać poza wspomniane kryterium legalności i polegać na ingerowaniu w merytoryczną działalność jednostki samorządu terytorialnego. Z drugiej jednak strony ustawa nakłada na organy nadzoru – w tym wojewodę – obowiązek odpowiedniej reakcji w przypadku sprzecznego z prawem działania organów samorządu terytorialnego. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi w art. 91 wprost, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Rozpatrując niniejszą skargę Sąd stwierdził, iż Wojewoda Mazowiecki w sposób wymagany przepisami prawa wykonał swoje kompetencje nadzorcze, wszczynając postępowanie i eliminując z obrotu prawnego uchwałę Rady Miejskiej Myszyniec w części, w której narusza ona w sposób istotny przepis art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie Sąd uznał, iż prawnie obojętny jest zarzut Rady Gminy Myszyniec dotyczący niejednakowego traktowania poszczególnych gmin przez Wojewodę Mazowieckiego w zakresie postępowania nadzorczego. Należy bowiem stwierdzić, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie może oceniać prawidłowości bieżącego funkcjonowania organu poza tymi granicami. W świetle powyższych ustaleń istniała podstawa do podjęcia przez Wojewodę Mazowieckiego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej Myszyniec z dnia 17 października 2005 r. nr XXXI/227/05. Ponadto, Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę poza zarzutami skargi, w oparciu o art. 134 § 1 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie stwierdził uchybień w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę Mazowieckiego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.