II SA/Wa 303/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (sprawozdawca), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Adam Lipiński, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie aktu mianowania w Służbie Celnej – oddala skargę – Szef Służby Celnej (dalej - Szef SC) decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję - akt mianowania Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. orzekający o mianowaniu E. S. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu powyższej decyzji Szef SC podniósł, iż w dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1, 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował E. S. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej. W odwołaniu od powyższego aktu mianowania E. S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: 1) rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz bezpośrednio w art. 7 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie jako podstawy decyzji przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej) oraz rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o pisemne "polecenie" Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2009 r. znak [...] i załączone kryteria punktowe, 2) rażące naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego okresu służby w SC, doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań SC, z powołaniem się na art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, oraz naruszenie norm prawa materialnego, przejawiające się w niezastosowaniu podczas rozstrzygnięcia sprawy art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej. Wobec powyższego funkcjonariuszka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez mianowanie odwołującej się na stopień [...] w korpusie podoficerów SC, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania strony, Szef SC rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia korpusu. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wprowadziła w SC korpusy (szeregowych SC, podoficerów SC, aspirantów SC, oficerów młodszych SC i oficerów starszych SC) oraz odpowiednio w ramach korpusów nowe stopnie służbowe (art. 115 ustawy). Przyporządkowanie funkcjonariuszy, którzy przed dniem wejścia w życie ustawy pełnili służbę w SC, do właściwego korpusu i kryteria uzyskania nowego stopnia służbowego w tym korpusie regulują przepisy art. 223 zawarte w Rozdziale 14 ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Kryteria zawarte w art. 223 ust. 2 - 6 precyzyjnie określają sposób ustalenia przynależności funkcjonariuszy do określonego korpusu SC. Zgodnie z art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego dyspozytora, starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego określa się stopień w korpusie podoficerów SC. Przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. E. S. pełniła służbę w stopniu [...]. Mając na uwadze dyspozycję art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, należało określić wymienionej stopień służbowy w korpusie podoficerów SC. Zatem mianowania E. S. aktem z dnia [...] listopada 2009 r., w oparciu o art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, dokonano prawidłowo do korpusu podoficerów SC. Organ II instancji podkreślił, iż odwołująca nie kwestionowała aktu mianowania w zakresie przypisania funkcjonariusza do korpusu podoficerów SC, ale wniosła o mianowanie na wyższy stopień służbowy w tym korpusie. Odnosząc się do zarzutów strony, przedstawionych w odwołaniu Szefa SC wskazał, że Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. akt II PZP 5/10, orzekł, iż rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej, z tym że w zakresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego. Powyższe stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach o sygn. akt odpowiednio: II SAB/Wa182/10 z dnia 7 października 2010 r. oraz II SAB/Wa 163/10 z dnia 14 października 2010 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 3 listopada 2010 r. Ponadto, Sąd Najwyższy w powołanej uchwale stwierdził, iż funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, a w konsekwencji także ochrona sądowa w tym zakresie. Takie sprawy, wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym, uznawane są za należące do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju służb, w których prawo do sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności. Analiza przepisu art. 223 ust. 7 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, w ramach danego korpusu, uzależnione jest m.in. od okresu służby w Służbie Celnej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Zatem określone wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji stanowią warunki dopuszczające mianowanie na określony stopień w ramach danego korpusu, ale nie stanowią przesłanki powstania po stronie funkcjonariusza roszczenia o mianowanie na wyższy stopień służbowy. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego podniesione przez odwołującą kwestie dotyczące okresu służby, wykształcenia i doświadczenia oraz wyróżnień, nie mogły być wzięte pod uwagę na tym etapie postępowania, gdyż powyższe nie ma wpływu na przynależność do określonego korpusu. Organ wyjaśniał, iż akty mianowania wydane na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej podlegają kontroli sądowoadministracyjnej jedynie w takim zakresie, w jakim dotyczą określenia korpusu służbowego. Wobec powyższego, należało stwierdzić, iż Szef S.C., rozpatrując sprawę w II instancji, nie był uprawniony do nadania nowego stopnia służbowego, gdyż przełożonym odwołującej jest Dyrektor Izby Celnej w [...]. W kontekście powyższego niezasadne stały się również zarzuty dotyczące stosowania kryteriów punktowych zawartych w piśmie Szefa SC z dnia [...] października 2009 r., odnoszące się do określenia stopnia służbowego w danym korpusie. Czynność mianowania na określony stopień służbowy w ramach korpusu jako przejaw podległości służbowej funkcjonariusza została pozostawiona decyzji przełożonych funkcjonariusza. Kryteria punktowe zaś, zawarte w ww. piśmie, jednolite w całej SC, były pomocne w określeniu stopnia, ale nie miały wpływu na określenie funkcjonariuszowi korpusu SC. Decyzja Szefa SC z dnia [...] grudnia 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez E. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając wymienioną decyzję w całości, strona podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego niezastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy. Ponadto, zarzuciła istotne naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 k.p.a., poprzez instrumentalne stosowanie prawa oraz jego nadużycie na skutek uznania, że pisemne "polecenie" Szefa SC z dnia [...] października 2009 r. i załączone kryteria punktowe mogą stanowić podstawę określenia stopnia służbowego, z pominięciem przepisów ustawy; 2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z zaniechaniem dokonania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez nierozważenie argumentów strony, dotyczących okresu służby w SC, doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań SC (art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej); 3. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, oraz dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności brak jakiegokolwiek odniesienia do argumentów strony dotyczących okresu służby w SC, doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań SC skarżącej; 4. art. 8 k.p.a., poprzez celowo niekorzystną i bezprawną kwalifikację podstawy merytorycznej aktu mianowania skarżącej z pominięciem bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej oraz nadmierny formalizm stosowany w miejsce merytorycznego rozpoznania sprawy; 6. art. 9 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia w odniesieniu do argumentów skarżącej dotyczących okresu służby w SC, doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań SC strony oraz oparcie uzasadnienia decyzji wyłącznie na przytoczeniu i wyjaśnieniu przepisów ustawy o Służbie Celnej w przedmiocie mianowania. Z uwagi na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. w całości oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., iż pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej, pomimo spełniania przesłanek do awansu, nie otrzymała mianowania na wyższy stopień służbowy. Mianowanie skarżącej, po wejściu w życie nowej ustawy pragmatycznej, na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów SC wpłynęło na usankcjonowanie poprzedniego zaniechania i nastąpiło z naruszeniem art. 223 ust. 7 nowej ustawy o Służbie Celnej. W ocenie skarżącej, jej długi okres służby, doświadczenie i wykształcenie uzasadniają mianowanie na stopień [...] w korpusie aspirantów SC. Zdaniem skarżącej, utrzymanie w mocy decyzji podjętej wyłącznie w oparciu o pisemne polecenie Szefa SC, określającego kryteria punktowe mianowania na stopień służbowy, a nie zastosowanie się do dyspozycji przepisu art. 223 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, stanowi naruszenie prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, należy stwierdzić, iż skarga E. S. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa SC nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 223 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę dyspozytora, starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego określa się stopień w korpusie podoficerów SC. W świetle postanowień art. 223 ust. 7 tej ustawy, określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, uzależnione jest od okresu służby w SC albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań SC. Nie jest sporne pomiędzy stronami, iż skarżąca w dniu wejścia w życie nowej ustawy pragmatycznej (31 października 2009 r.), pełniła służbę w stopniu [...]. Mając na względzie przepis art. 223 ust. 1 powołanej ustawy, kierownik urzędu był obowiązany w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy dokonać mianowania skarżącego na nowy stopień służbowy we właściwym korpusie wskazanym w ust. 2-6 powołanego artykułu. Dla funkcjonariusza zajmującego pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy pragmatycznej stanowisko [...] przyporządkowano w nowej ustawie pragmatycznej korpus podoficerów SC. Ustawodawca nie pozostawił w tym przypadku jakiegokolwiek luzu decyzyjnego. Wobec tego, Dyrektor Izby Celnej w [...] nie mógł określić skarżącej stopnia służbowego w innym korpusie niż korpus podoficerów SC. Zatem nie ma racji skarżąca domagając się mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów SC, albowiem przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej bezsprzecznie nie pełniła ona służby w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego, czy też dyspozytora celnego. Zwrócić uwagę należy, iż przepis art. 223 nowej ustawy pragmatycznej, należy do przepisów przejściowych, dostosowawczych, którego zadaniem jest umiejscowienie funkcjonariuszy SC w nowej strukturze organizacyjnej SC poprzez przeniesienie ich ze starego reżimu organizacyjnego do nowopowstałych korpusów SC (przykładowo wyroki NSA: z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1932/11 i I OSK 48/12 oraz z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1693/11). Powyższą tezę potwierdza także uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., w którym czytamy, cyt.: "Przepisy przejściowe ustawy przewidują płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane niniejszą ustawą (...)" - Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 1492. Zatem powołany przepis niewątpliwie nie służby awansowaniu funkcjonariuszy, którzy w poprzednio obowiązującej pragmatyce zawodowej nie zostali awansowani, co postulowała w skardze strona. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organy orzekające w sprawie mianowania skarżącej na stopień służbowy [...] nie zastosowały się do dyspozycji art. 223 ust. 7 nowej ustawy pragmatycznej, należy wskazać, iż przepis ten nie określa kryteriów przyporządkowywania funkcjonariusza do korpusu SC, lecz ustala przesłanki uwzględniane przy mianowaniu funkcjonariusza na stopień służbowy. Ten ostatni element rozstrzygnięcia organu SC nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W powołanej przez organ SC uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10, które to stanowisko zostało zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, stwierdzono, iż od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa SC. Jednakże tylko w zakresie określenia korpusu SC, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2-6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu, funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania SC i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy). W świetle powyższego Sąd nie jest władny oceniać, czy skarżąca zasadnie na przestrzeni ostatnich lat służby nie była awansowana, czy też jej doświadczenie zawodowe, zdobyte wykształcenie, kwalifikacje, przemawiają za mianowaniem na wyższy stopień służbowy. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów procesowych, dostrzec należy, iż sam akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia funkcjonariuszowi korpusu SC, oceniany przez pryzmat wymogów stawianych decyzji administracyjnej, jest decyzją ułomną. Wynika to z faktu, że w dacie orzekania organ SC przyjmował, iż przedmiotowy akt mianowania nie był decyzją administracyjną, lecz aktem wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej, co w dacie orzekania potwierdzała przyjęta przez sądy administracyjne linia orzecznicza. Dopiero powołana uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., zmieniła praktykę orzeczniczą. Trzeba jednak podkreślić, iż postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji przeprowadza postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Decyzja organu II instancji jest decyzją reformatoryjną, co oznacza, iż mniej istotne uchybienia organu I instancji mogą zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji, bez konieczności uchylania decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Szef SC poddał wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] akt mianowania kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów k.p.a., a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, w toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy wnioski i zarzuty skargi należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.