I OSK 1932/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Anna Lech Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 608/11 w sprawie ze skargi R.W. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 608/11 oddalił skargę R.W. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia 27 listopada 2009 r. wydaną na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust.1pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz.1323), mianował R.W. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. W odwołaniu od powyższej decyzji R.W. wniósł o jej uchylenie wskazując, że w jego ocenie spełnia on warunki o których mowa w art. art. 223 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy o Służbie Celnej i powinien być mianowany na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej Szef Służby Celnej, po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że obowiązek nadania funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. nowych stopni służbowych wynikał z art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, został uregulowany w art. 223 ust. 2 - 6 ustawy. Zadaniem organu było zatem umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. Szef Służby Celnej badając zasadność mianowania R.W. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej stwierdził, że art. 223 ust.3 pkt 2 omawianej ustawy nie miał w tej sprawie zastosowania. Przepis ten dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał określone w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 30 października 2009 r. Tymczasem z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w tej dacie R.W. zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy młodszego aspiranta celnego. W związku z powyższym obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu było mianowanie go na określony stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej – zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 powołanej ustawy. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odwołaniu wskazał, że odwołujący od 2006 r. w Referacie Grupa Mobilna w Rzeszowie pełni obowiązki "nieetatowego kierownika zmiany" to jednak podporządkowanie służbowe, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy o Służbie Celnej dotyczy stanowisk należących do wyższych stanowisk kierowniczych oraz stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej wymienionych odpowiednio w art. 17 ust. 1 i ust. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W świetle art. 17 ust. 1 tej ustawy wyższymi stanowiskami kierowniczymi były stanowiska: Szefa Służby Celnej, zastępcy Szefa Służby Celnej, dyrektora izby celnej, zastępcy dyrektora izby celnej, naczelnika urzędu celnego oraz zastępcy naczelnika urzędu celnego. Z kolei ust. 13 art. 17 tej ustawy stanowi, że do stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej ustawodawca zaliczył stanowiska kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Z akt osobowych R.W. wynika, że w przeszłości zajmował on stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników - kierownika referatu. Z dniem 31 lipca 2005 r został jednak z niego odwołany. Natomiast przed dniem wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r., zajmował on stanowisko inspektora celnego, pełniąc służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego. Stanowisko inspektora celnego nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, również posiadany przez odwołującego stopień służbowy młodszego aspiranta celnego, nie upoważniał do określenia mu stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu było mianowanie go na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. W ocenie Szefa Służby Celnej art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r o Służbie Celnej odnosi się wprost do stanu sprzed dnia wejścia w życie ustawy. Mianowanie na stopień w określonym korpusie uzależnia jednak od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Skoro zatem we wskazanym okresie odwołujący zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień młodszego aspiranta celnego, to art. 223 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy nie mógł mieć do niego zastosowania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji, 2) zobowiązanie Szefa Służby Celnej do wydania decyzji mianowania skarżącego na stopień służbowy co najmniej podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, 3) wypłacenia zaległego uposażenia wynikającego z niewłaściwego przyporządkowania stopnia służbowego wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ, powołując się na art. 223 ust. 1 i 4 cyt. ustawy o Służbie Celnej, a pomijając art. 223 ust. 3 pkt 2 oraz ust. 7 tej ustawy, popełnił błąd skutkujący przypisaniem go do niewłaściwego korpusu. Zdaniem skarżącego wykładnia językowa art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby funkcjonariusz celny pełnił służbę w określonym stopniu lub na określonym stanowisku kierowniczym w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 31 października 2009 r. Oznacza to, że dla spełnienia warunku wskazanego w art. 223 ust. 2 omawianej ustawy wystarczające jest, pełnienie przez niego służby w określonym stopniu. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby z mocy nowej ustawy określone skutki prawne wynikały ze stanu faktycznego istniejącego w dniu jej wejścia w życie, to wprost wskazałby na taką datę. W ocenie skarżącego akt mianowania z dnia 27 listopada 2009 r. został wydany z rażącym naruszeniem przepisów prawa, art. 6 K.p.a. w tym wyrażonej w nim zasady praworządności oraz bezpośrednio w art. 7 Konstytucji RP, przez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej. Szef Służby Celnej w pismach z dnia 31 października 2009 r. oraz z dnia 2 listopada 2009 r., skierował do Dyrektorów Izb Celnych instrukcje określające pozaustawowe kryteria mianowań funkcjonariuszy celnych. Ponadto w piśmie z dnia 28 października 2009 r. nakazał wszystkim Dyrektorom Izb Celnych stosowanie art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, w ten sposób, że "przepis dotyczy funkcjonariusza, który w momencie utraty mocy ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej, m.in. zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym. Jedynie funkcjonariuszowi spełniającemu ww. wymóg może być określony stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.". Tymczasem, zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 6 K.p.a., decyzja w przedmiocie mianowania poszczególnych funkcjonariuszy celnych powinna być wydana przez niezależny organ administracji publicznej, działający wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że istota rozpoznawanej sprawy dotyczy wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu - który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że dla wykładni użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej pojęcia "zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku" należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Przepis art. 17 ust. 13 tej ustawy stanowił, że stanowiska, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej, są stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Według ust. 14 art. 17 do obsadzania i zwalniania stanowisk, o których mowa w ust. 13, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego. Oznacza to, że organem właściwym do powoływania na stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników i odwoływania z tych stanowisk był dyrektor izby celnej, działający na wniosek naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 12 ww. ustawy). Zdaniem Sądu w świetle powyższych regulacji prawnych nie można zgodzić się ze skarżącym, że w dniu wejścia w życie nowej ustawy pragmatycznej zajmował on stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym, bądź pełnił służbę na tym stanowisku. Poprzednio obowiązująca ustawa pragmatyczna nie przewidywała, tzw. "nieetatowych" stanowisk kierowniczych. Ponadto skarżący nie został powołany na stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym w sposób wskazany w przepisie art. 17 ust. 14 dawnej ustawy pragmatycznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie niespornym jest, że do dnia 31 lipca 2005 r. skarżący pełnił służbę na stanowisku kierownika referatu i stanowisko to było zaliczane do stanowisk wiążących się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Jednakże przed dniem wejścia w życie nowej ustawy pragmatycznej zajmował on stanowisko inspektora celnego w stopniu młodszego aspiranta celnego. Powyższe ustalenie wskazuje, że skarżący przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w rozumieniu przepisów ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. Nie było zatem podstaw do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Zważywszy na ostatnio zajmowane przez skarżącego stanowisko służbowe i stopień służbowy, w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 tej ustawy, został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest dopuszczalne stosowanie takiej wykładni art. 223 ust. 3 nowej ustawy pragmatycznej, która zwrot "przed dniem wejścia w życie" pozwalałaby rozciągać na czas nieokreślony. Zarówno literalne brzmienie tego sformułowania, jak i wykładnia celowościowa powołanego przepisu wskazuje, iż chodzi tu o czas bezpośrednio poprzedzający wejście w życie nowych przepisów prawnych. Powołany przepis prawny należy do przepisów przejściowych, dostosowawczych, którego zadaniem jest umiejscowienie funkcjonariuszy Służby Cywilnej w nowej strukturze organizacyjnej Służby Celnej poprzez przeniesienie ich ze starego reżimu organizacyjnego do nowopowstałych korpusów Służby Celnej. Gdyby przyjąć odmienną interpretację spornego zwrotu i zaakceptować honorowanie stanowisk "kierowniczych" zajmowanych przez funkcjonariusza w przeszłości, niejednokrotnie odległej, to powstałaby sytuacja awansowania funkcjonariusza z pomięciem przepisów określających ten awans, a nie umiejscowieniem w nowej strukturze organizacyjnej. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że akt mianowania z dnia 27 listopada 2009 r. Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu został wydany nie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, lecz wytyczne organu wyższego stopnia stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, iż Szef Służby Celnej – jako organ zwierzchni w sprawach kadrowo-organizacyjnych - w pismach wewnętrznych wskazywał, w jaki sposób należy interpretować przepisy przejściowe nowej ustawy pragmatycznej, to z uwagi na dokonanie prawidłowej wykładni przedmiotowych przepisów prawnych, nie sposób dopatrzyć się w tym działaniu naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżącym, że sam akt mianowania w zakresie określenia funkcjonariuszowi korpusu Służby Cywilnej, oceniany przez pryzmat wymogów stawianych decyzji administracyjnej, jest decyzją ułomną. Wynika to z faktu, że w dacie orzekania organ błędnie przyjmował, iż przedmiotowy akt mianowania nie jest decyzją administracyjną, lecz aktem wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 podał, że od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 cyt. ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej. Jednakże tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2-6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy). Sąd pierwszej instancji wskazał, że Szef Służby Celnej poddał akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu kontroli instancyjnej w takim zakresie w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów K.p.a., a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego R.W. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie pojęcia "zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku" poprzez przyjęcie, że skarżący w dniu wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym ani nie pełnił służby na tym stanowisku; 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" poprzez przyjęcie, że chodzi o czas bezpośrednio poprzedzający wejście w życie nowych przepisów prawnych; 3. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 P.p.s.a w zw. z art. 6 K.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady legalności poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy o Służbie Celnej i zaaprobowanie rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o wytyczne Szefa Służby Celnej. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni pojęcia: "zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem i służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku" jakim posługuje się art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy o Służbie Celnej. Odwołując się do treści art. 17 ust. 13 ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. podał, że stanowiska, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej, są stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Także rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 roku w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz.U. Nr 25, poz. 301 ze zm.), które określało wykaz stanowisk służbowych wśród stanowisk kierowniczych wymienia stanowisko kierownika zmiany. Przy czym przepisy te nie precyzowały czy, stanowisko kierownika zmiany ma być stanowiskiem etatowym czy też nieetatowym. Zdaniem skarżącego nazwa stanowiska nie ma znaczenia w sytuacji, gdy faktycznie wykonuje on czynności kierownika zmiany. W niniejszej sprawie organ ten fakt potwierdził. Organ przyznał, że skarżący od 2006 r. w ramach swych obowiązków wykonywał czynności jako nieetatowy kierownik zmiany w Referacie Grupa Mobilna w Rzeszowie. Oznacza to, że mimo, iż nie miał on formalnego powołania, to nadzorował pracę innych funkcjonariuszy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd pierwszej instancji w swych rozważaniach pominął wyrażony w 223 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy zwrot "bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku". Tymczasem sformułowanie to oznacza, że nawet funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy, nie zajmował stanowiska kierowniczego, lecz pełnił obowiązki na tym stanowisku, powinno się określić stopień w korpusie oficerów młodszych w Służbie Celnej. Zdaniem skarżącego w świetle powyższych regulacji należy przyjąć, że w dniu wejścia w życie nowej ustawy pragmatycznej zajmował on, bądź pełnił służbę na stanowisku, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym. Ponadto skarżący wskazał, że zajmował stanowisko kierownika referatu do 31 lipca 2005 r., co w jego ocenie powinno przesądzić o tym, że powinien otrzymać akt mianowania na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Poza tym skarżący zakwestionował przyjętą przez Sąd pierwszej instancji wykładnię pojęcia "przed wejściem ustawy w życie" wskazując, że wykładnia językowa tego przepisu jest jasna i nie ma potrzeby odwoływania się do reguł wykładni pozajęzykowej, gdyż ustawodawca konsekwentnie rozróżnia pojęcia: "do dnia wejścia życie", "na dzień wejścia w życie" oraz " przed wejściem w życie". Oznacza to, że zwrot "przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy" prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy, a niekoniecznie istniejący do dnia wejścia w życie tej ustawy. Zarzucił, iż Sąd nie wyjaśnił pojęcia "bezpośrednio przed dniem wejścia w życie", gdyż nie wskazał jaki okres powinien zostać czasem "bezpośredniości" objęty. Zdaniem skarżącego, gdyby ustawodawca miał zamiar ograniczyć czasowo okres przed dniem wejścia w życie ustawy wskazałby to precyzyjnie, jak uczynił w innych aktach normatywnych. Mając na uwadze powyższe, stwierdził, że przy dokonywaniu wykładni wyrażenia "przed dniem wejścia w życie" należy uwzględnić fakt, iż znajduje się ono w przepisach przejściowych regulujących materię dotyczącą spraw dla funkcjonariuszy celnych najistotniejszych tj. spraw dotyczących nadania im odpowiedniego stopnia, zaliczenia do odpowiedniego korpusu, a w konsekwencji związanej z tym kwestii uposażenia. Dokonując w wyniku transformacji Służby Celnej zmiany "usytuowania" funkcjonariusza celnego, w trakcie jego służby, należało uwzględnić także dotychczasowy cały przebieg służby, jego osiągnięcia, nabyte doświadczenie, a nie jedynie brać pod uwagę np. stanowiska zajmowane bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy, nie uwzględniając - w wielu przypadkach długiego - okresu służby. Funkcjonariusz celny, nie powinien zatem ponosić negatywnych konsekwencji tej transformacji. Działanie takie naruszałoby bowiem wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, zasadę demokratycznego państwa prawa, w tym zasadę określoności przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 P.p.s.a w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej jest nietrafny. Zarzut ten został sformułowany w sposób nieprawidłowy. Przypomnieć należy, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez Sąd wydający zaskarżony wyrok. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało (art. 176 P.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Sąd ten nie jest bowiem uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazał m.in. na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Podnosząc zarzut naruszenia powołanego przepisu, zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu, nie wskazał jednak konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który jego zdaniem naruszył Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę. Paragraf 1 pkt 1 art. 145 P.p.s.a. składa się bowiem z trzech jednostek redakcyjnych lit. a, b i c, obejmujących różne stany naruszenia prawa. Przepis ten stanowi, że Sąd: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, iż warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy zmusza Sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa miał na uwadze skarżący podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie SN z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt III CKN 760/00, Lex nr 53138, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732, postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9). Powiązanie zarzutu naruszenia art.145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. z wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadą praworządności nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, Wyd. 11, str. 46 i nast.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle tego przepisu konsekwentnie przyjmuje się, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej może stanowić tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie, które stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego. Zamkniętą listę źródeł prawa wyznaczają przepisy rozdziału III "Źródła prawa" Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji źródłami obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze, co do zasady należy zgodzić się z poglądem skarżącego, że wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości, nie może posługiwać się wskazówkami interpretacyjnymi organów nadrzędnych, a zwłaszcza organów centralnych. Tak sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Stanowisko Szefa Służby Celnej zawarte w powołanych w skardze kasacyjnej pismach tego organu miało bowiem charakter wyjaśniający. Dodatkowo zauważyć należy, iż ustawodawca zobowiązując kierownika urzędu do przemianowania funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe przedstawił jedynie ogólny katalog przesłanek, jakimi powinien kierować się organ przy dokonywaniu przedmiotowych aktów mianowania. W art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej wskazał, że określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, jest uzależnione od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Szef Służby Celnej działając na podstawie art. 10 ust. 3 pkt. 1 i 3 omawianej ustawy kryteriów tych nie zmienił, a jedynie dokonał ich uściślenia. Wyjaśnienia Szefa Służby Celnej i opracowane przez niego kryteria punktowe zmierzały do ustalenia jednolitych, jawnych, czytelnych oraz bardziej szczegółowych zasad przy dokonywaniu mianowania funkcjonariuszy celnych na stopnie służbowe na podstawie art. 223 cyt. ustawy o Służbie Celnej. Fakt ich pomocniczego stosowania w procesie transformacji, oprócz ogólnego katalogu określonego przez ustawodawcę, nie oznacza, że to one stanowiły podstawę materialnoprawną podejmowanych decyzji. W sprawie jest niesporne, że decyzje w przedmiocie mianowania skarżącego na nowy stopień służbowy zostały wydane na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pk 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. przez niezastosowanie art. 223 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy o Służbie Celnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej podać należy, iż zgodnie z tym przepisem, "funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku, oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2- określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej". Ocenę zasadności tego zarzutu poprzedzić należy stwierdzeniem, że przepis ten nie stanowił podstawy materialnoprawnej decyzji. Był nim bowiem art. 223 ust. 1 i 4 omawianej ustawy, wedle których w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe, a funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca, że nie ten przepis, a przepis podany jako naruszony, powinien znaleźć zastosowanie w sprawie. Istota zarzutu naruszenia powołanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego sprowadza się do wyjaśnienia, czy użyte w powołanym przepisie pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy‘’ oznacza czas bezpośrednio poprzedzający wejście w życie nowych przepisów prawnych, czy też odnosi się ono do dowolnego okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy, oraz do określenia, czy skarżący zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił służbę na tym stanowisku. Zauważyć należy, iż sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może zatem oznaczać czas bezpośrednio (który to zwrot także nie jest pojęciem "ostrym", a więc zarówno dzień wejścia w życie ustawy, jak i dni bardziej odległe w przeszłości) poprzedzający dzień, w którym wchodzi ona w życie, jak też wcześniejszy - dzień, dwa i dalej, przedtem. Wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej prowadzi do wniosku, iż zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, że wbrew stanowisku skarżącego wykładnia językowa jest niewystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Z tego względu stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie niezbędne jest odwołanie się do innych metod wykładni przepisów prawa. Przy dokonywaniu wykładni systemowej omawianego przepisu ustawy o Służbie Celnej trafnie wskazał, że znalazł się on w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu ich uregulowanie w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawierają one reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Generalnie ich rolą jest uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw dotąd niezakończonych, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z uwagi na praktyczne trudności (brak niespornych reguł interpretacyjnych) oraz możliwości wieloznacznej interpretacji, formułuje się do ustawodawcy postulat rozstrzygania tych kwestii (i to w sposób jednoznaczny), bowiem brak uczynienia tego skutkuje rozwiązaniem problemu przez organy i podmioty stosujące prawo, w tym zwłaszcza orzecznictwo sądowe (Sławomira Wronkowska Komentarz do zasad techniki prawodawczej. Warszawa, 2004 r., str. 81). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważając sporne zagadnienie, należy mieć na względzie systematykę i przepisy danej ustawy. Interpretacja przepisu zależna jest bowiem od każdorazowej specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Pierwszy z przepisów umieszczony w rozdziale "Przepisy przejściowe"- art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Cywilnej przypisuje funkcjonariuszom celnym pełniącym służbę w dniu wejścia w życie ustawy przymiot funkcjonariuszy w rozumieniu nowej ustawy. W tym zakresie jest to przepis nadrzędny w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie przesądza o celowym znaczeniowym rozróżnieniu go od zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanym w dalszych przepisach. Brak było bowiem podstaw do zastosowania w tym przepisie innego sformułowania, skoro tylko funkcjonariusz pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. mógł być nadal funkcjonariuszem pod rządami nowej ustawy. Ponadto użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Cywilnej nie miałoby uzasadnienia, albowiem w tej dacie stosunek służbowy o nowej treści został już wykreowany. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Z kolei art. 222 ust. 3 tej ustawy rozwijając tę kwestię, stanowi o przedstawieniu pisemnej propozycji określającej miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust. 1. Zagadnienia te nie są tożsame ze stopniem i korpusem, toteż użycie w przepisach dotyczących obu tych materii innego sformułowania, nie może być poczytane a priori za wadę. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Cywilnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Przy czym określony stopień generalnie implikuje przydział do danego korpusu. Pierwszy przydział do korpusu miał być dokonany w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Ustalając treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, nie można zaakceptować poglądu, że rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w karierze funkcjonariuszy okresów służby uprawniających do zaliczenia do określonego korpusu. Nie takie było bowiem ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było wydanie decyzji porządkującej zastany stan faktyczny na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Ustawodawca zdecydował, że osoby pozostające dotąd w służbie stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy i kontynuują służbę, ale na aktualnych warunkach i zasadach. Odnosząc się do wywodu skargi kasacyjnej dotyczącego błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w dniu wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej skarżący nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź nie pełnił służby na tym stanowisku, wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że w dniu 31 października 2009 r. zajmował on stanowisko inspektora celnego w Referacie Grupa Mobilna Rzeszów w stopniu młodszego aspiranta celnego. Organ potwierdził, że wykonywał on obowiązki nieetatowego kierownika zmiany. Zauważyć należy, iż art. 223 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej dotyczy stanów faktycznych i prawnych ukształtowanych w okresie obowiązywania przepisów poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz istniejących aż do czasu wejścia w życie nowej ustawy. Na powyższe wskazuje między innymi określenie "do czasu wejścia w życie ustawy". Zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, stanowiska, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej, są stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Użyte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności "oznacza, że katalog stanowisk kierowniczych ma charakter przykładowy i nie jest zamknięty. Przy czym za kierownicze należy uznać każde stanowisko związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy lub pracowników. Nie oznacza to jednak, że każde podporządkowanie służbowe powoduje skutki o których mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przepis ten ma jednak zastosowanie tylko do osób, które zajmowały stanowisko lub pełniły obowiązki na stanowisku służbowym w rozumieniu art. 17 ust. 13 w zw. z art. 7 ust.1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Podkreślić należy, iż ustawa ta przewidywała, że obsadzanie stanowisk służbowych następowało w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu celnego. W świetle art.81 ust.1 i art. 18 tej ustawy w takim samym trybie możliwe było również czasowe powierzenie funkcjonariuszowi celnemu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym. Chodziło zatem o stanowisko służbowe określone w ustawie oraz przepisach wykonawczych i obsadzane z zachowaniem procedury służbowej. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż fakt pełnienia przez skarżącego obowiązków nieetatowego kierownika zmiany w Referacie Grupa Mobilna w Rzeszowie nie prowadziło do zmiany stałego lub czasowego stanowiska służbowego i nie mogło być utożsamiane z zajmowaniem stanowiska służbowego, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnieniem obowiązków na tym stanowisku. Jak wyżej wskazano w dniu 31 października 2009 r.skarżący zajmował stanowisko inspektora celnego w stopniu młodszego aspiranta celnego. Nie spełniał zatem przesłanek określonych w art. 223 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy do nadania mu stopnia służbowego w korpusie na podstawie tego przepisu . W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 223 ust.3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia o Służbie Celnej uznał za niezasadny. Mając powyższe na uwadze na podstawie art.184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.