II SA/Wa 303/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Przemysław Szustakiewicz, , Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz ekwiwalentu za czyszczenie umundurowania oddala skargę. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § i art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., art. 42 ust. 5 - 7 i art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.) oraz § 3 ust. 2 i 3, § 6 ust. 1 pkt 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. z 2010 r. Nr 47, poz. 279 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...] odmawiającą Z. H. wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz ekwiwalentu za czyszczenie umundurowania za okres od dnia [...] grudnia 2008 r. do dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz umarzającą postępowania w części dotyczącej zapłaty ustawowych odsetek od wnioskowanych świadczeń. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Z. H., były policjant Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji, wniósł o wypłatę równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie i ekwiwalentu za czyszczenie umundurowania wraz z ustawowymi odsetkami, za okres od dnia [...] grudnia 2008 r. do dnia [...] sierpnia 2015 r., za wyjątkiem okresów, za które te świadczenia były wypłacone. We wskazanym okresie wnioskodawcy został wypłacony równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie za rok zaopatrzeniowy 2008/2009, 2009/2010 i 2014/2015, tj. za okres od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] marca 2010 r. i od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] marca 2015 r. Zatem należało przyjąć, że żądanie Z. H. dotyczyło wypłaty przedmiotowych świadczeń za okres od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] marca 2014 r. i od dnia [...] kwietnia 2015 r. do dnia [...] sierpnia 2015 r. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2016 r., działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., odmówił wypłaty przedmiotowych świadczeń i umorzył postępowanie w części dotyczącej żądania zapłaty ustawowych odsetek od tych świadczeń. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Z. H. zwrócił się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zmianę rozstrzygnięcia w całości i przyznanie wnioskowanych świadczeń. Komendant Główny Policji uznając wniesiony środek zaskarżenia za niezasadny podniósł, iż w okresie, którego dotyczy żądanie, status strony był następujący: - w okresie od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] sierpnia 2012 r., tj. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], [...] Z. H. był policjantem zawieszonym w czynnościach służbowych, - od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] marca 2014 r. pozostawał on poza służbą, - do służby został przywrócony z mocy prawa na skutek uniewinniającego wyroku Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Karny z dnia [...] września 2013 r. sygn. akt [...], który stał się prawomocny z dniem [...] kwietnia 2014 r., - w okresie od [...] kwietnia 2015 r. do dnia [...] sierpnia 2015 r. Z. H. nie był policjantem, w związku ze zwolnieniem go ze służby w Policji, które nastąpiło z dniem [...] sierpnia 2014 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Organ podniósł, iż równoważnik pieniężny jest zastępczą formą wykonania obowiązku wydania policjantowi bezpłatnego umundurowania (art. 70 ust. 1 i 2 ustawy o Policji). Stanowi o tym § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Okoliczności, w których nie przyznaje się policjantowi równoważnika, zawiesza się jego wypłatę bądź zobowiązuje policjanta do zwrotu już wypłaconego równoważnika, określają przepisy § 5 -7 ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, równoważnika nie przyznaje się policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych na okres dłuższy niż sześć miesięcy, jeżeli w czasie zawieszenia zostaje on zwolniony ze służby - za okres tego zawieszenia. W przypadku wypłaty równoważnika przed okresem zawieszenia, policjant zwraca nienależną część równoważnika nie później niż w ostatnim dniu pełnienia służby (§ 6 ust. 3 ww. rozporządzenia). Mając na względzie treść art. 60 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 44 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie umundurowania policjantów (Dz. U. z 2009 r. Nr 90, poz. 738 ze zm.) organ stwierdził, iż czas wykonywania obowiązków służbowych jest tożsamy z czasem służby, w którym policjant nosi mundur, który identyfikuje go jako funkcjonariusza Policji (wyjątek art. 60 ust. 2 ww. ustawy). Zarówno ustawa jak i rozporządzenie odnoszą się do sytuacji wykonywania przez policjanta obowiązków służbowych. Natomiast kwestię należności przysługujących policjantowi za okres pozostawania poza służbą regulują przepisy art. 42 ust. 5 -7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Jednakże nie mają one zastosowania do wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres pozostawania poza służbą. Równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie nie jest bowiem składnikiem uposażenia, do którego odnosi się art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Wypłata spornego równoważnika nie jest zależna od okresu służby, w związku z tym nie ma też zastosowania art. 42 ust. 6 ustawy o Policji, wskazujący enumeratywnie uprawnienia, w przypadku których okres, za który policjantowi przywróconemu przysługuje świadczenie pieniężne, podlega wliczeniu do okresu służby uwzględnianego przy ustalaniu okresu od którego zależą te uprawnienia, wśród których nie ma równoważnika za umundurowanie. Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny i prawny Komendant Główny Policji stwierdził, że Z. H. nie przysługuje równoważnik pieniężny za okres, którego dotyczy żądanie. Za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, które trwało ponad sześć miesięcy i w trakcie którego nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby, równoważnik nie przysługuje, zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowania. Za okres pozostawania poza służbą równoważnik pieniężny nie przysługuje, stosownie do art. 42 ust. ust. 5 - 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W okresie od dnia [...] kwietnia 2015 r. do dnia [...] sierpnia 2015 r. Z. H. nie był policjantem, w związku z tym nie posiada uprawnienia do równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Organ podkreślił, iż przywrócenie wyżej wymienionego do służby na skutek uniewinniającego wyroku Sądu Okręgowego w G. [...] Wydział Karny z dnia [...] września 2013 r. i stwierdzenie przez Komendanta Głównego Policji wygaśnięcia rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2012 r. o zwolnieniu ze służby pozostaje bez wpływu na kwestię pozbawienia Z. H. prawa do równoważnika pieniężnego za okres od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia zwolnienia. Przywrócenie do służby oznacza bowiem reaktywację stosunku służbowego, ale nie oznacza uchylenia skutków jakie wywołało uprzednie rozwiązanie stosunku służbowego. Mając na uwadze charakter świadczenia jakim jest równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie, który jest świadczeniem celowym, mającym umożliwić policjantom nabycie przedmiotów umundurowania niewydanych w naturze, zróżnicowanie stanu prawnego w zakresie uprawnienia do tego świadczenia policjanta wykonującego obowiązki służbowe i niewykonującego obowiązków służbowych, jest w pełni uzasadnione i nie może być uznane za niekonstytucyjne. Powyżej powołane przepisy wiążą noszenie przez policjanta umundurowania z wykonywaniem przez niego czynności służbowych. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem, że dokonana przez Komendanta Głównego Policji wykładnia przepisów regulujących kwestie wypłaty policjantowi równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie jest nieakceptowalna i sprzeczna z konstytucją, ponieważ przepisy w sposób jednoznaczny regulują kwestię wypłaty równoważnika policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych, zwolnionemu ze służby, czy przywróconemu do służby. W świetle obowiązujących przepisów, przywrócenie do służby Z. H. z uwagi na bezpodstawność oskarżenia oraz zastosowanych środków zapobiegawczych, nie skutkuje nabyciem przez niego prawa do równoważnika pieniężnego za okres wskazany we wniosku, w którym był on zawieszony w czynnościach służbowych, a następnie pozostawał poza służbą i nie wykonywał w tym czasie obowiązków służbowych. Odnosząc się do żądania strony o wypłatę ekwiwalentu za czyszczenie umundurowania organ wskazał, iż ekwiwalent za czyszczenie umundurowania nie stanowi odrębnego świadczenia i jest wypłacany policjantom jako składnik równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Stanowi o tym § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia z dnia 26 marca 2010 r. Brak podstaw prawnych do wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie jest równoznaczne z brakiem podstawy do wypłaty ekwiwalentu za czyszczenie umundurowania. W zakresie żądania o zapłatę ustawowych odsetek od wnioskowanych świadczeń Komendant Główny Policji stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, ze względu na brak w przepisach prawa materialnego uprawnienia policjanta do odsetek od świadczeń należnych z tytułu stosunku służby. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji regulująca między innymi prawa i obowiązki policjanta, nie przewiduje prawa policjanta do odsetek za niewypłacenie w terminie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. W związku z tym nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, stąd też postępowanie w tej części stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 27 października 2016 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie wypłaty świadczeń, skarżący podniósł zarzut wadliwej interpretacji zastosowanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 ust 5-7 i art. 70 ust 2 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 2 i 3, § 6 ust. 1 pkt 3 i § 7 rozporządzenia MSW i A z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom ... (Dz. U. poz.279 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż niewątpliwie wnioskowane przez niego świadczenia mają charakter celowy. Jednakże zawieszony w czynnościach służbowych funkcjonariusz pozostaje w gotowości do jej pełnienia, zwłaszcza gdy został w sposób nieuzasadniony oskarżony - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zatem posiadanie czystego umundurowania jest rzeczą oczywistą, zwłaszcza, iż po przywróceniu do pracy funkcjonariusz ma tylko 7 dni na podjęcie służby, co nie jest możliwe bez stosownego i czystego ekwipunku. Nie może bowiem być tak, iż były pracodawca (komendant Policji), pomimo, iż funkcjonariusz został przywrócony do służby i uniewinniony, jest karany i szykanowany, poprzez pozbawianie go wszystkich elementów finansowych i rzeczowych jego uposażenia, zwłaszcza, że w okresie zawieszenia przez długi okres czasu nie miał zgody pracodawcy na dodatkowe zatrudnienie, z uwagi na możliwość szybkiego powrotu do służby. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że zawieszenie w służbie stanowi prawomocnie orzeczoną karę, a nie jest środkiem zapobiegawczym, co byłoby sprzeczne z konstytucją i prawem europejskim. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Mając na uwadze powyższe kryteria oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż skarga nie mogła osiągnąć zamierzonego skutku. Z brzmienia art. 70 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.) wynika, policjant jest uprawniony do otrzymania bezpłatnego umundurowania, zaś prawo to może zostać zrealizowane w formie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Szczegółowe zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. z 2010 r. Nr 47, poz. 279 ze zm.), stanowiąc w § 1, iż policjantowi, któremu nie wydano przedmiotów umundurowania określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie umundurowania policjantów (Dz. U. Nr 90, poz. 738), przyznaje się równoważnik pieniężny. Zgodnie z § 3 ust. 3, w skład równoważnika, o którym mowa w § 2 ust. 1 i 2 (w zamian za ubiór galowy, wyjściowy i służbowy) wchodzi ryczałt za dwukrotne w roku pranie chemiczne przedmiotów umundurowania. W świetle § 6 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, równoważnika nie przyznaje się policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych na okres dłuższy niż sześć miesięcy, jeżeli w czasie zawieszenia zostaje on zwolniony ze służby - za okres tego zawieszenia. Zaś policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zawiesza się wypłatę równoważnika (§ 7 tego rozporządzenia). Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż równoważnik pieniężny, którego integralną częścią jest ryczałt za pranie, jest świadczeniem celowym i przyznawanym jedynie funkcjonariuszom faktycznie pełniącym służbę. Funkcjonariusz Policji niewykonujący czynności służbowych nie zużywa umundurowania, gdyż nosi takowe tylko w czasie pełnienia służy, do czego zobowiązuje art. 60 ust. 1 ustawy o Policji. W tym względzie orzecznictwo sądowe przyjmuje jednolicie, iż rekompensata za umundurowanie (równoważnik) może dotyczyć wyłącznie funkcjonariuszy czynnych w służbie. Tylko bowiem funkcjonariusz wykonujący służbę, narażony jest na to, iż jego umundurowanie ulega zużyciu. Funkcjonariusz który służby nie sprawuje, nie korzysta z umundurowania, a tym samym nie zachodzą okoliczności, które mogą przyczynić się do zniszczenia umundurowania (przykładowo wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 798/12, publik www.orzecenia.nsa.gov.pl). W analizowanym przypadku skarżący od dnia 1 kwietnia 2010 r. do dnia 15 sierpnia 2012 r., tj. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, był policjantem zawieszonym w czynnościach służbowych na okres dłuższy niż sześć miesięcy. Zatem w tym okresie nie wykonywał służby i zgodnie z powołanymi powyżej przepisami nie nabył prawa do świadczenia ekwiwalentnego za użytkowanie umundurowania. Za faktyczny okres pozostawania poza służbą, do czasu reaktywowania stosunku służbowego na skutek uniewinnienia skarżącego wyrokiem Sądu Okręgowego w G. [...] Wydział Karny z dnia [...] września 2013 r. sygn. akt [...] (prawomocnym od dnia [...] kwietnia 2014 r.), również nie nabył on prawa do przedmiotowego świadczenia, albowiem przepisy pragmatyki służbowej takiej rekompensaty nie przewidują. Ustawa o Policji w art. 124 ust. 2 wprowadziła regułę gwarancyjną, iż policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych przysługuje otrzymanie zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia pod warunkiem, że po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, nie zostanie skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Formę odszkodowania za niezgodne z prawem rozwiązanie stosunku służbowego przewiduje art. 42 ust. 5 zd. pierwsze ustawy o Policji stanowiąc, iż policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Ustawodawca, z uwagi na celowy charakter równoważnika pieniężnego za umundurowanie (niebędącego uposażeniem lub dodatkiem do uposażenia w rozumieniu art. 100 ustawy o Policji – podlegającego regule gwarancyjnej z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji), do którego prawa nie nabywa funkcjonariusz zawieszony w czynnościach służbowych na okres dłuższy niż sześć miesięcy (§ 6 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia), nie przewidział jakiejkolwiek formy zadośćuczynienia w tym względzie. Nie może więc być mowy o karaniu skarżącego przez organ Policji, o czym w skardze, albowiem Komendant Główny Policji jest obowiązany przestrzegać reguły legalności działania z art. 6 k.p.a., a obowiązujące przepisy pragmatyki służbowej nie zezwalają na uwzględnienie wniosku skarżącego. Co zaś się tyczy żądania wypłaty ustawowych odsetek za zwłokę w wypłacie skarżącemu równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres zawieszenia w czynnościach służbowych i niezawinionego pozostawania poza służbą, należy wskazać, iż skoro skarżący nie nabył prawa do przedmiotowego świadczenia, to jego wniosek o ustawowe odsetki za zwłokę w nieterminowej wypłacie świadczenia pieniężnego jest bezprzedmiotowy w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Takowy termin wypłaty nie zaistniał. Nie ma więc mowy o wymagalności roszczenia o wypłatę przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Z tych powodów należało stwierdzić, iż organ orzekający w sprawie wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, nieobarczone przy tym istotnymi wadami procesowymi, które mogłyby by mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.