II SA/Wa 307/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2024 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej jako: "Fundacja", "wnioskodawca") pismem z dnia [...] października 2023 r. skierowała w trybie dostępu do informacji publicznej do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "RZGW w [...]", "organ I instancji", "organ") wniosek o udostępnienie (poprzez jej przesłanie pocztą elektroniczną) najnowszej (obowiązującej) wersji Instrukcji Gospodarowania Wodą dla Stopnia Wodnego i Zbiornika Wodnego [...] (dalej jako: "Instrukcja"), zatwierdzonej w p. III decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r., znak sprawy: [...]. Dyrektor RZGW w [...] decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...], odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, ze względu na fakt, że dokumentacja ta zawiera informacje objęte zakresem tajemnicy ustawowo chronionej. Wnioskowana Instrukcja jest bowiem dokumentem strategicznym dla funkcjonowania Stopnia Wodnego, który na podstawie § 2 pkt 11 w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2022 r. w sprawie obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa oraz ich szczególnej ochrony (Dz.U. 2022 r. poz. 880), zalicza się do obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa, zwanych dalej "obiektami kategorii 1". Fundacja, nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skierowała do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "PGW Wody Polskie", "organ odwoławczy", "organ II instancji") odwołanie, w którym zakwestionowała stanowisko, że wnioskowana informacja jest informacją niejawną. Zwróciła uwagę, że otrzymała wcześniej - w trybie dostępu do informacji publicznej i informacji o środowisku - dokumenty w postaci operatu wodnoprawnego i instrukcji gospodarowania wodą na Stopniu i Zbiorniku [...] sporządzonych przez [...] S.A. dla RZGW [...] na potrzeby uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Zatem według odwołującej się Fundacji, nie ma podstaw dla odmowy udostępnienia takiej instrukcji dla progu podpiętrzającego (będącego budowlą dużo mniejszą, prostszą w konstrukcji) tego samego Stopnia Wodnego. Podniosła również, iż zgodnie z art. 400 ust. 8 ustawy Prawo wodne, operat wodnoprawny wraz z innymi dokumentami, a więc również Instrukcja objęta wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, są dokumentami będącymi podstawą wydania decyzji - pozwolenia wodnoprawnego. Dokumenty te muszą być dostępne dla wszystkich stron postępowania, o których mowa w art. 401 ust. 1 Prawa wodnego, wobec czego nie mogą one być uznane za zawierające informacje niejawne lub inne, które by uniemożliwiały ich udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Prezes PGW Wody Polskie", "organ odwoławczy", "organ II instancji") po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775) i art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."), decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję DRZGW w [...] z dnia [...] października 2023 r. Organ odwoławczy zgodził się z przedstawioną w decyzji organu I instancji argumentacją, wskazując, że w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania doszedł do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji. Podkreślił, że Stopień Wodny [...], decyzją Ministra Infrastruktury Nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. dotyczącą obszarów, obiektów i urządzeń ważnych dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa, podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne, uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne w dziale "Zaopatrzenie w wodę obejmującym obiekty Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie", znalazł się na liście obiektów szczególnie chronionych. W odniesieniu do wskazanego w odwołaniu przykładu udostępnienia w 2018 r. przez Marszałka Województwa [...] operatu wodnoprawnego oraz instrukcji gospodarowania wodą na Stopniu i Zbiorniku [...], zaznaczył, iż dokumenty te służą innemu celowi - uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki [...] w zakresie piętrzenia wód rzeki [...] przez Stopień Wodny [...] oraz gospodarowania wodą. Z kolei Instrukcja eksploatacji progu stabilizującego będącego obiektem Stopnia Wodnego [...] nie służy temu samemu celowi, co wskazywane dokumenty niezbędne dla uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Fundacja pismem z dnia 8 lutego 2024 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa PGW Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2024 r., zarzucając naruszenie przy jej wydaniu: 1. art. 138 § pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) (dalej jako: "k.p.a.") oraz przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta powinna była zostać w całości uchylona, a organ odwoławczy winien był wydać nową decyzję i udzielić żądanej informacji, względnie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania; 2. art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i odmowę udzielenia żądanej informacji, mimo że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia żądanej informacji publicznej; 3. art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało wadliwym ustaleniem, że wystąpiły przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej; 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, m. in. z uwagi na brak należytego wyjaśnienia przyczyn odmowy udzielenia wnioskowanej informacji, w szczególności tego, na jakiej dokładnie podstawie (w odniesieniu do jakiej konkretnie tajemnicy ustawowo chronionej lub informacji niejawnej) odmówiono jej udostępnienia. Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Fundacji, nie może być mowy o tym, by wnioskowana dokumentacja była objęta "inną tajemnicą ustawowo chronioną", o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Rozporządzenie, na które powołuje się organ odwoławczy (a wcześniej także organ I instancji), jak również ustawa, na podstawie której to rozporządzenie zostało wydane, nie ustanawiają tajemnicy, która byłaby chroniona prawem. Żądana informacja nie jest też objęta tajemnicą chronioną inną ustawą, a nadto gdyby tak było, to organ odwoławczy w decyzji nie sprecyzował przepisów, które taką tajemnicę ustanawiają i które byłyby podstawą odmowy. Organy obydwu instancji w niniejszej sprawie nie stwierdziły, by wnioskowana informacja była informacją niejawną. Wręcz przeciwnie - w obydwu decyzjach organy uzasadniły odmowę jedynie "zakresem ochrony tajemnicy ustawowo chronionej". Jeśli jednak organ odwoławczy - tak, jak i organ I instancji - miał na myśli to, by oprzeć odmowę na "niejawnym" charakterze informacji, która miałaby zostać udostępniona, to zauważono, że decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia przyczyn, dla których organ uznał, że akurat wnioskowana informacja winna korzystać z przymiotu "informacji niejawnej". Samo to, że Stopień Wodny zalicza się do kategorii I obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa, nie oznacza jeszcze, że żądana informacja jest informacją niejawną. O tym, że wnioskowana informacja jest chroniona tajemnicą, nie może decydować to, że Stopień Wodny [...] znalazł się - na mocy decyzji Ministra Infrastruktury [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. - na liście obiektów szczególnie chronionych. Zdaniem skarżącej, decyzja ta nie powoduje, że wnioskowane informacje są objęte tajemnicą ustawowo chronioną, ani że mają charakter niejawny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano podstawę prawną odmowy udostępnienia informacji publicznej, jak również przedstawiono ustawowe przesłanki oraz przyczyny odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ocenę, że wnioskowana dokumentacja w postaci najnowszej (obowiązującej) wersji Instrukcji eksploatacji progu stabilizującego Stopień Wodny [...] zawiera dokumentację przysposabiającą przymiot materiałów objętych zakresem ochrony tajemnicy ustawowo chronionej. Stwierdził, że powołana w zaskarżonej decyzji podstawa prawna odmowy udzielenia informacji publicznej wprost wskazuje, że jest to informacja ustawowo chroniona, tj.: art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych; § 2 pkt 11 w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2022 r. - w sprawie obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa oraz ich szczególnej ochrony, zgodnie z którym wnioskowana o udostępnienie Instrukcja jest dokumentem strategicznym dla funkcjonowania Stopnia Wodnego, który jest zarazem obiektem o charakterze szczególnym znaczeniu dla obronności kraju i zalicza się do kategorii I obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego poprzez zwiększanie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufanie obywateli do administracji. Jednakże prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma charakteru absolutnego i Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 dopuszcza jego ograniczenie z uwagi na ochronę porządku publicznego czy bezpieczeństwa (vide: wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1422/16 i powołany tam wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2620/14). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Prezes PGW Wody Polskie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś dokument objęty wnioskiem stanowi bez wątpienia informację o sprawach publicznych (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Istota sporu sprowadza się do oceny tego, czy organy prawidłowo powołały się na ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na przesłankę ochrony informacji niejawnych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Przypominając dla porządku zasadnicze ramy prawne sporu, należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Informacjami niejawnymi są w świetle definicji ustawowej takie informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, Dz. U. z 2023 r., poz. 756 z późn. zm., dalej: "u.o.i.n."). Informacja charakteryzująca się cechami ujętymi w tym przepisie tworzy element materialny informacji publicznej. Natomiast element formalny informacji niejawnej wyraża się w nadaniu jej określonej klauzuli tajności. W świetle ugruntowanych już poglądów orzecznictwa, dla zakwalifikowania danej informacji do informacji niejawnej wystarczy element materialny. Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji. W orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku uznania informacji za niejawne, lecz bez nadawania im klauzuli tajności, zakres kontroli sądu administracyjnego jest szerszy, gdyż jedynym elementem ograniczającym zakres ich udostępniania jest element materialny. W takich przypadkach w kontekście zasady udostępniania informacji publicznej, sąd administracyjny jest zobowiązany ocenić, czy element materialny, uzasadniający uznanie określonej informacji za informację niejawną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.o.i.n., występuje (por. przykładowo wyroki NSA z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12; z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1679/14; z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2620/14; z 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 210/15; z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2344/18; z 16 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1551/17; z 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2687/17; z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 661/18). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której bezsprzecznie nie nadano informacjom objętym wnioskiem skarżącej klauzuli tajności. Tym niemniej jednak, w ocenie organów obydwu instancji, charakter żądanych informacji daje podstawę do ich kwalifikacji jako niejawnych w perspektywie wspomnianej wyżej przesłanki materialnej. W ocenie Sądu, powołane przez organy argumenty są przekonujące i uzasadniały odmowę udostępnienia żądanych przez Fundację informacji, w oparciu o art. 5 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ wnioskowana Instrukcja jest dokumentem strategicznym dla funkcjonowania obiektów Stopnia Wodnego, który jest zarazem obiektem o charakterze szczególnego znaczenia dla bezpieczeństwa i obronności państwa. Rada Ministrów w dniu 21 kwietnia 2022 r., w wykonaniu delegacji ustawowej (art. 617 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, Dz. U. z 2022 r., poz. 2305 z późn. zm.), wydała rozporządzenie w sprawie obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 880), które określa: 1) rodzaje obiektów szczególnie ważnych dla obronności lub bezpieczeństwa państwa i ich kategorie; 2) tryb uznawania obiektów za szczególnie ważne dla obronności lub bezpieczeństwa państwa oraz utraty przez nie takiego charakteru; 3) czynności w zakresie przygotowywania szczególnej ochrony obiektów; 4) zakres danych i wzór wniosku o uznanie obiektu za szczególnie ważny dla bezpieczeństwa lub obronności państwa. Przepis § 2 pkt 11 w zw. z § 3 pkt 1 powołanego rozporządzenia uznaje za szczególnie ważne dla bezpieczeństwa lub obronności państwa (zaliczając do kategorii I) zapory wodne i inne urządzenia hydrotechniczne, których awaria może spowodować zatopienie terenów o powierzchni powyżej 500 km2 albo obszaru o mniejszej powierzchni, na którym znajdują się obiekty uznane za szczególnie ważne dla bezpieczeństwa lub obronności państwa. Wobec kwalifikacji Stopnia Wodnego we [...], jako obiektu szczególnie ważnego dla obronności lub bezpieczeństwa państwa, dla Sądu jest rzeczą oczywistą, że Instrukcja eksploatacji progu stabilizującego Stopień Wodny w [...] nie może być dostępna publicznie. Nie trzeba żadnej specjalistycznej wiedzy z zakresu bezpieczeństwa, aby zdawać sobie sprawę, że poznanie przez osoby nieuprawnione szczegółowych informacji i danych dotyczących eksploatacji obiektu szczególnie ważnego dla bezpieczeństwa lub obronności państwa (zaliczonego do kategorii I), stwarzałoby nader realne niebezpieczeństwo zakłócenia jego funkcjonowania, a zatem godziłoby bezpośrednio w wartość bezpieczeństwa państwa. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom miedzy innymi na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tj. na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Norma ta została ustanowiona w zgodzie z wymogami art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Niewątpliwie przywołane wyżej ograniczenie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. wynika z potrzeby ochrony bezpieczeństwa państwa i obywateli oraz porządku publicznego i w tym duchu należy oceniać ograniczenie dostępu do informacji publicznej, jaką jest wnioskowana Instrukcja. Z powyższych wywodów wynika, że prawidłowo przeprowadzony proces ważenia kolidujących wartości (transparentność życia publicznego i ochrona bezpieczeństwa publicznego) prowadzi do konkluzji, że ta druga wartość ma w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pierwszeństwo. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, a stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji uzasadnił w sposób wymagany art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzekł, jak w wyroku.