II SA/Wa 3072/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A.M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] A. M. w piśmie z 29 stycznia 2021 r. wniósł do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej "DIAS") o potwierdzenie wykonywania zadań służbowych określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (dalej "rozporządzenie") w okresie od 1999 r. do 2012 r. obejmującym czas jego służby w Wydziale Zwalczania Przestępczości, Referacie Grupy Mobilnej w [...]. Skarżący oświadczył, że podczas służby wielokrotnie, częściej niż 6 razy w ciągu roku, we współpracy z innymi służbami, tj. Policją, Centralnym Biurem Śledczym Policji, Strażą Graniczną, Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, dokonywał zatrzymań towarów i osób w sprawach o przestępstwa skarbowe i przestępstwa pospolite, w szczególności związane z posiadaniem i przemytem do Polski narkotyków. Podniósł, że na polecenie prokuratora prowadził oględziny, przeszukania posesji i pomieszczeń oraz przesłuchania podejrzanych, prowadził czynności dochodzeniowo-śledcze w sprawach o przestępstwa określone w art. 305 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej, doprowadzał podejrzanych w celu przeprowadzenia z nimi czynności operacyjnych oraz konwojował wyroby tytoniowe nielegalnie wprowadzane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. DIAS w piśmie z 26 lutego 2021 r. nr [...] zwrócił się do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G. (dalej "Naczelnik") o udzielenie następujących informacji: 1. czy A. M. w latach 1999 – 2012, w trakcie służby w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym lub byłej Izbie Celnej w [...] realizował zadania określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia, tj. czy podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, a jeżeli tak, w jakich okresach czasu, jak też jakie dokumenty poświadczają te fakty; 2. czy w byłej Izbie Celnej w [...] przed 1 marca 2017 r. były prowadzone rejestry lub wykazy czynności określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia lub dokumentowano je w inny sposób; 3. gdzie są przechowywane lub za jakimi spisami akt zostały zdane do Archiwum Zakładowego powyższe dokumenty. W rzeczonym piśmie wskazano także komórki organizacyjne byłej Izby Celnej w [...] , w których skarżący pełnił służbę i okresy służby w poszczególnych z nich. Naczelnik, w odpowiedzi na pismo z 26 lutego 2021 r., w piśmie z 25 marca 2021 r. nr [...] zauważył, że zgodnie z art. 162 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dopiero z dniem 1 marca 2017 r. ustanowiono organ w postaci Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G. Odwoławszy się dalej do art. 160 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 powołanej ustawy stwierdził, że nie jest następcą prawnym Izby Celnej w [...] i nie należy do niego prowadzenie polityki kadrowej. Stąd też, jak skonstatował, "nie sposób wskazać, czy były funkcjonariuszu byłej Izby Celnej w [...] podejmował ww. czynności". Co więcej, jak zaznaczył okres od 15 września 1999 r. do 30 kwietnia 2002 r. nie mógł być okresem służby w Izbie Celnej w [...] , ponieważ w tym czasie jednostka ta jeszcze nie istniała. Naczelnik odwołał się ponadto do przepisów, na podstawie których przyznano, a następnie odebrano Służbie Celnej uprawnienia do realizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, po czym stwierdził, że wskazana w piśmie z 26 lutego 2021 r. komórka organizacyjna, tj. Referat Operacyjny w [...], poza zbieżnością nazwy, nie może być łączona z realizowaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych. Te bowiem – wyłącznie w latach 2004-2006 – były realizowane przez komórki dokumentacji celnej. W kolejnych latach, jak zauważył, komórki operacyjne przekształciły się w mobilne grupy kontrolne, a od 2017 r. w komórki realizacji. Naczelnik nadmienił dodatkowo, że zgodnie z posiadaną prze niego wiedzą w byłej Izbie Celnej w [...] przed 1 marca 2017 r. nie były prowadzone rejestry lub wykazy czynności, o których mowa w piśmie z 27 stycznia 2021 r., a to z uwagi na fakt, że w okresie tym funkcjonariusze celni nie byli objęci zaopatrzeniowym systemem emerytalnym i nie dotyczyły ich uregulowania określone w rozporządzeniu. DIAS w piśmie z 9 kwietnia 2021 r. nr [...] wezwał A. M. do doprecyzowania wniosku z 29 stycznia 2021 r. poprzez jednoznaczne wskazanie, czy jest to wniosek o: 1. wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 K.p.a., 2. udzielenie informacji w formie zwykłego pisma, 3. w innym trybie, a jeżeli tak, to w jakim. Ponadto, stwierdzając, że dotychczasowa analiza akt osobowych oraz przeprowadzona kwerenda rejestrów komórek organizacyjnych, w których skarżący pełnił służbę od 1999 r. do 2012 r., nie daje podstaw do potwierdzenia żądania, DIAS zwrócił się o wskazanie w terminie 7 dni konkretnych dat i miejsc wykonywania zadań określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia - ze wskazaniem osób uczestniczących w tych zdarzeniach - celem dokonania ponownej weryfikacji posiadanej dokumentacji. A. M., w odpowiedzi na pismo z 9 kwietnia 2021 r., w piśmie z 21 kwietnia 2021 r. poinformował, że jego wniosek dotyczy wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (dalej "rozporządzenie emerytalne"). Dalej skarżący stwierdził, że żądanie podania przez niego konkretnych dat i miejsc wykonywania określonych zadań w terminie 7 dni jest niemożliwe do zrealizowania m.in. ze względu na brak dostępu do dokumentacji czynności procesowych i innych zdarzeń. Podtrzymał natomiast stanowisko, że wobec tego, iż w latach 1999 – 2012 był funkcjonariuszem Izby Celnej w [...] Grupy Mobilnej w [...] , wykonywane przez niego zadania były obarczone wysokim ryzykiem i wiązały się z bezpośrednim zagrożeniem zdrowia i życia. A. M. oświadczył, że dokumenty pomocne w ustaleniu faktów wykonywania przez niego czynności zagrażających życiu i zdrowiu mogą się znajdować w: zakresach jego obowiązków, ocenach okresowych, innych dokumentach z akt osobowych, dokumentacji procesowej będącej w dyspozycji ówczesnych referatów dochodzeniowych Izby Celnej w [...], notatkach służbowych i urzędowych, rejestrach służby, rejestrach zdarzeń/ujawnień, będących w dyspozycji referatu Grupy Mobilnej w [...], WZP w [...], WDC w [...], Referatu Obserwacji w [...], dokumentacji Referatu Likwidacji w [...] , archiwum. Dodał, że dokumenty takie mogą znajdować się także w dyspozycji służb współpracujących, tj. Policji, Straży Granicznej i prokuratury. Skarżący wymienił także imiona i nazwiska dziewiętnastu osób, które we wskazanym we wniosku czasie pełniły lub mogły pełnić służbę wspólnie z nim. DIAS postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr[...] , na podstawie art. 219 K.p.a., odmówił A. M. wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie zdań służbowych w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w latach 1999 – 2012. Organ pierwszej instancji zauważył w uzasadnieniu postanowienia, że po przeanalizowaniu akt osobowych skarżącego wystąpił do Naczelnika o udzielenie informacji wskazanych w opisanym wyżej piśmie z 26 lutego 2021 r. nr [...] Jak stwierdził, w odpowiedzi Naczelnika udzielonej w piśmie z 25 marca 2021 r. wskazano, że "(...)[...] Urząd Celno-Skarbowy nie dysponuje dokumentami mogącymi potwierdzić wykonywanie przez p. A. M. czynności określonych w § 4 pkt 1 (...) rozporządzenia (...)". Następnie DIAS odniósł się do opisanego wyżej wezwania z 9 kwietnia 2021 r. nr [...] skierowanego do skarżącego, po czym stwierdził, że w odpowiedzi strona "(...) złożyła ogólne wyjaśnienia, wskazała ewentualnych świadków tych zdarzeń oraz przedstawiła swoją interpretację przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia (...)". Dalej organ pierwszej instancji przywołał treść § 4 pkt 1 rozporządzenia, odwołując się do akt osobowych skarżącego, wymienił jednostki organizacyjne, w których A. M. pełnił służbę i okresy służby w poszczególnych z nich, po czym skonstatował, że dokumenty zgromadzone w tych aktach nie zawierają żadnych zapisów o wykonywaniu czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. DIAS stwierdził także, że podjął działania mające na celu ustalenie, czy w posiadaniu podległych jednostek znajdują się inne niż znajdujące się w aktach osobowych dokumenty mogące potwierdzać wykonywanie czynności wskazanych we wniosku z 29 stycznia 2021 r. Ponownie opisał treść pisma z 26 lutego 2021 r. nr [...], po czym stwierdził, że "[...] w odpowiedzi z 25 marca 2021 r. wskazano na brak istnienia poszukiwanych dokumentów [...]". Również ponownie opisał skierowane do skarżącego wezwanie z 9 kwietnia 2021 r. nr [...], po czym także ponownie stwierdził, że odpowiadając na nie "(...) strona złożyła ogólne wyjaśnienia, wskazała ewentualnych świadków tych zdarzeń oraz przedstawiła swoją interpretację przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia (...)". Następnie, przywoławszy treść art. 218 § 1 K.p.a. oraz odwoławszy się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1518/12, DIAS skonstatował, że postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia ma ograniczony zakres. Stwierdził, że niedopuszczalne jest przesłuchiwanie w tym postępowaniu świadków. Konkludując organ pierwszej instancji stwierdził, że ponieważ posiadana przez niego dokumentacja nie potwierdza, że A. M. realizował zadania określone we wniosku z 29 stycznia 2021 r., należało wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie DIAS do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej "Szef KAS"), wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zażalenia A. M. opisał przebieg postępowania przed DIAS i ponownie wskazał, że dokumenty mogące potwierdzać wykonywanie czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia powinny znajdować się w jednostkach organizacyjnych podległych Dyrektorowi DIAS w Z. Wymienił rejestry ujawnień, notatki służbowe i urzędowe ze zdarzeń prawnych, dokumentację procesową, dokumenty elektroniczne, w tym elektroniczną książkę służby Grupy Mobilnej w [...], wersję papierową książki służby tej grupy, system analizy ryzyka ZISAR, Centralną Kartotekę Celną. Zarzucił, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie wskazano, jakie rejestry i inne dokumenty podlegały analizie i ocenie. A. M. podniósł ponadto, że organ pierwszej instancji w piśmie z 25 marca 2021 r. skierowanym do Naczelnika zwrócił się o informację, czy skarżący podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało "bezpośrednie" zagrożenie życia lub zdrowia. Jak natomiast zwrócił uwagę skarżący, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (dalej "ustawa emerytalna"). Zdaniem A. M. część zapytania skierowanego do Naczelnika, a co za tym idzie, udzielona na nie odpowiedź, nie uwzględnia wzmiankowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Szef KAS postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie DIAS z [...] marca 2021 r. nr [...]. Organ odwoławczy opisał przebieg postępowania przed DIAS. Następnie przywołał treść art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 i art. 219 K.p.a., a także art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej i § 4 pkt 1 rozporządzenia. Zwrócił uwagę, że § 4 pkt 1 rozporządzenia na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 ustawy emerytalnej, w związku z czym brak jest możliwości zastosowania tego przepisu w zakwestionowanym przez Trybunał zakresie. Dalej Szef KAS zauważył, że w toku postępowania organ pierwszej instancji dokonał przeglądu akt osobowych strony i zwrócił się do podmiotów, które mogły posiadać dowody związane z przedmiotowym zagadnieniem. Podjęte czynności, jak stwierdził, nie doprowadziły jednak do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Organ odwoławczy wywiódł następnie, w jaki sposób należy rozumieć występowanie "szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariusza", zaznaczając w szczególności, że musi ono mieć charakter realnego niebezpieczeństwa utraty życia lub zdrowia, występującego przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu, bądź w określonej akcji. Szef KAS podkreślił również, że podejmowanie czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Jak stwierdził, związane jest to z faktem, że przepisy rozporządzenia przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie. Takich zaś informacji, ani materiałów potwierdzających udział skarżącego w określonych akcjach (co najmniej 6 w ciągu roku), uzasadniających podwyższenie emerytury, organ pierwszej instancji nie posiada. Organ odwoławczy zauważył dalej, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia natomiast, że nie można w nim stosować uregulowanej w art. 75 § 1 K.p.a. zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Szef KAS, odwoławszy się do art. 218 § 2 K.p.a., stwierdził ponadto, że konieczne postępowanie wyjaśniające może się odnosić do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się strona, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Organ drugiej instancji zaznaczył, że postępowanie wyjaśniające spełnia tylko rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia, a główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Dodał, że zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W konkluzji Szef KAS stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, a zebrany materiał stanowił wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. W postępowaniu wykazano, że DIAS podjął działania mające na celu ustalenie, czy A. M. pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Nie doprowadziły one jednak do ustalenia, że skarżący podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. A. M. zaskarżył postanowienie Szefa KAS z [...] czerwca 2021 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla spełnienia wymogu określonego w tym przepisie konieczne jest łączne występowanie wszystkich wskazanych w nim okoliczności, w połączeniu ze wskazaną w jego końcowej części przesłanką istnienia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia i tym samym uznanie przez organ, że skarżący w trakcie wielu lat służby nie wykonywał zadań określonych w tym przepisie; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego organ drugiej instancji nie dokonał analizy sytuacji, w której to przed dostarczeniem pisemnej informacji o sprawdzeniu ewidencji i innych dokumentów przez Naczelnika do Izby Administracji Skarbowej w[...], DlAS stwierdził w przesłanym do skarżącego piśmie, że dotychczasowa analiza treści akt osobowych oraz przeprowadzona kwerenda rejestrów komórek organizacyjnych, w których skarżący pełnił służbę, nie daje podstaw do potwierdzenia stanu opisanego w żądaniu; b. art. 7 K.p.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, co przejawiało się niepodjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez znaczne ograniczenie czynności podejmowanych w przedmiotowej sprawie, zakresu badania okoliczności faktycznych, zbierania informacji oraz wymaganie od skarżącego posiadania i gromadzenia informacji służbowych i operacyjnych, których gromadzić mu nie wolno, w sytuacji, gdy organ sam powinien posiadać informacje na temat przebiegu służby funkcjonariuszy i na podstawie zgromadzonych w archiwach informacji wydawać postanowienia; c. art. 220 § 1 i § 2 K.p.a. przez potwierdzenie organu drugiej instancji prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy DlAS w toku prowadzonych czynności wyjaśniających, bez podstawy prawnej wezwał skarżącego do wskazania w terminie 7 dni konkretnych zdarzeń (łącznie z ich datami i świadkami działań) określonych § 4 pkt 1 rozporządzenia, gdzie wszystkie zdarzenia i okoliczności prowadzonych spraw znane są organowi z urzędu lub możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów i innych danych, a także rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne; d. art. 218 § 1 i 2. K.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności w potwierdzeniu faktów albo stanu prawnego oraz chybioną analizę zgromadzonej dokumentacji - prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a co do których to skarżący nie ma wglądu ani ich nie posiada. Podnosząc powyższe zarzuty, A. M. wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia DIAS z [...] kwietnia 2021 r.; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 3. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Szef KAS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy zaznaczył, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w zasobach będących w posiadaniu organu administracji i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Zwrócił uwagę na maksymalny siedmiodniowy termin przewidziany na wydanie zaświadczenia. Stwierdził, że znajdujące się w dyspozycji DIAS dokumenty, dane i rejestry uzasadniały odmowę wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Nie podzielił także stanowiska A. M. co do wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie Szefa KAS, organy administracji dopełniły ciążących na nich obowiązków procesowych, przeprowadzając szczegółowe i rzetelne postępowanie wyjaśniające, zaś w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć w sposób wyczerpujący wykazały, że przeprowadzona przez nie analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji właściwych komórek organizacyjnych nie wykazała istnienia dokumentów potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych, co najmniej 6 razy w ciągu roku, podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Powołaną przez DIAS podstawę prawną postanowienia z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] stanowił art. 219 K.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia. Przywołany przepis określa wyłącznie prawną formę działania organu administracji w przypadku stwierdzania braku podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Należy więc dodać, że stosownie do treści art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wedle natomiast art. 218 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W świetle art. 218 § 2 K.p.a., organ ten, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Ponieważ A. M. oczekuje wydania zaświadczenia potwierdzającego, że wykonywał czynności lub interwencje, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611; dalej powoływane jako "rozporządzenie"), należy ponadto zauważyć, że w myśl § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2373 ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie emerytalne"), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione m.in. przez właściwe organy Krajowej Administracji Skarbowej. Wobec, z jednej strony stwierdzenia braku podstaw do wydania zaświadczenia w aktach osobowych A. M., a z drugiej strony, wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia emerytalnego, możliwości wydania takiego zaświadczenia na podstawie innych dokumentów, w okolicznościach rozpoznanej sprawy niezbędne okazało się przeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy urzędowe potwierdzenie podejmowania czynności lub interwencji, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, umożliwiają inne dokumenty niż znajdujące się w aktach osobowych skarżącego. Należy przy tym zaznaczyć, że postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 218 § 2 K.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Ma na celu zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Przedmiotem tego postępowania powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą potwierdzić wskazywane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Ogranicza się więc ono do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku i zmierza do usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1426/16, z 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 813/16, z 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 950/16 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień, organy administracji nie podjęły w sprawie niezbędnych czynności, które pozwoliły na stwierdzenie, że nie jest możliwe urzędowe potwierdzenie wykonywania przez A. M. czynności lub interwencji, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Po pierwsze, nie znajduje potwierdzania w aktach sprawy twierdzenie Szefa KAS, że organ pierwszej instancji "(...) zwrócił się do podmiotów, które mogły posiadać dowody związane z przedmiotowym zagadnieniem [...]" (str. 4 zaskarżonego postanowienia). Przed wydaniem postanowienia z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] DIAS wystąpił do jednego podmiotu (wyłączając skarżącego), mianowicie do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G., zwracając się o udzielenie informacji wyszczególnionych w opisanym w części sprawozdawczej uzasadnienia piśmie z 26 lutego 2021 r. nr [...] Jak przy tym trafnie dostrzeżono w zażaleniu na postanowienie z [...] kwietnia 2021 r., a także w skardze, organ pierwszej instancji wystąpił m.in. o podanie informacji, czy skarżący podejmował czynności lub interwencje, w których istniało "bezpośrednie" zagrożenie życia lub zdrowia, podczas gdy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (OTK-A z 2014 r. nr 5, poz. 56) orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 zm.; dalej powoływana jako "ustawa emerytalna"). Należy przy tym zaznaczyć, że w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał dostrzegł, że słowo "bezpośrednie" zawarte w § 4 pkt 1 rozporządzenia nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej. Jak stwierdził, "[...] zwrot bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury [...]". Wystąpienie przez DIAS o informację o "bezpośrednim" zagrożeniu życia lub zdrowia nadmiernie zawęziło zatem potencjalny zakres danych mogących być podstawą wydania żądanego zaświadczenia. Po drugie, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenie, że w treści odpowiedzi Naczelnika z 25 marca 2021 r. nr [...] stwierdzono, iż "(...)[...] Urząd Celno-Skarbowy nie dysponuje dokumentami mogącymi potwierdzić wykonywanie przez p. A. M. czynności określonych w § 4 pkt 1 (...) rozporządzania (...)" (str. 2 postanowienia organu pierwszej instancji). W piśmie tym Naczelnik, stwierdziwszy, że nie jest następcą prawnym Izby Celnej w [...]i nie jest odpowiedzialny za prowadzenie polityki kadrowej, poinformował tylko, że "nie sposób wskazać, czy były funkcjonariusz byłej Izby Celnej w [...] podejmował ww. czynności". Ponadto, jak wynika z pisma z 26 lutego 2021 r., DIAS zwrócił się także o informację, czy w byłej Izbie Celnej w [...] przed 1 marca 2017 r. były prowadzone rejestry lub wykazy czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, albo czy dokumentowano je w inny sposób. Z odpowiedzi Naczelnika wynika wyłącznie, że wedle jego wiedzy nie były prowadzone rejestry lub wykazy takich czynności. Nie wyjaśniono natomiast, czy były one dokumentowane w inny sposób. Po trzecie należy przypomnieć i podkreślić, że A. M., najpierw w piśmie z 21 kwietnia 2021 r., a następnie w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, wymienił szereg dokumentów, które w jego ocenie mogą stanowić podstawę wydania żądanego zaświadczenia. Poza dokumentami, które znajdują się w aktach osobowych, wymienił m.in. rejestry służby/zdarzeń/ujawnień, wskazując w dyspozycji jakich jednostek organizacyjnych się znajdowały, wymienił dokumentację procesową, notatki urzędowe i służbowe (zob. pismo z 21 kwietnia 2021 r. i zażalenie), wymienił elektroniczną książkę służby grupy mobilnej w [...] oraz wersję papierową książki służby tej grupy, system analizy ryzyka ZISAR i Centralną Kartotekę Celną (zob. zażalenie). Ani DIAS, ani Szef KAS nie odnieśli się do żadnego z wyżej wymienionych dokumentów w uzasadnieniach wydanych postanowień, poprzestając na nie w pełni rzetelnym zrelacjonowaniu korespondencji organu pierwszej instancji z Naczelnikiem, ogólnej konstatacji, że podjęte czynności nie doprowadziły do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia i skwitowaniu odpowiedzi skarżącego na wezwanie z 9 kwietnia 2021 r. twierdzeniem, że złożył on jedynie "ogólne wyjaśnienia". Aprobując w pełni dokonaną w wydanych w sprawie postanowieniach wykładnię przepisów działu VII K.p.a. i podkreślając, że w regulowanym tymi przepisami trybie nie potwierdza się stanów faktycznych, ani ocen prawnych niewynikających wprost z posiadanej dokumentacji, nie można jednak zaakceptować takiego postępowania organów administracji, w którym nie podjęto nawet próby ustalenia, a następnie wyjaśnienia wnioskodawcy, czy wskazywane przez niego dokumenty są w posiadaniu DIAS lub podległych mu jednostek organizacyjnych, a jeśli tak, to czy zawierają one dane pozwalające na urzędowe potwierdzenie podejmowania czynności i interwencji, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Opisane zaniechania są równoznaczne z naruszeniem przez organy obu instancji art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. K.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia emerytalnego, a także art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdzone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w stanie sprawy wynikającym z przekazanych Sądowi akt administracyjnych i przyjętym przez organy administracji w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć nie można jednoznacznie stwierdzić, czy DIAS lub podległe mu jednostki organizacyjne są w posiadaniu dokumentów pozwalających na urzędowe potwierdzenie podejmowania przez skarżącego czynności lub interwencji, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Z powyższych względów należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w pomocy postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd nie podzielił natomiast argumentacji skarżącego zmierzającej do wykazania naruszenia prawa materialnego, tj. § 4 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Trzeba przy tym zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (OTK-A z 2014 r. nr 5, poz. 56) orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej. Przywołana regulacja stanowi doprecyzowanie normy prawnej zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723; dalej "ustawa emerytalna"), zgodnie z którym, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Wymienione w dalszych punktach § 4 rozporządzenia (pkt 2, pkt 3, pkt 4) czynności lub zadania, których wykonywanie pozwala na zastosowanie podwyższenia podstawy wymiaru emerytury, wskazują wprost na działania szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu funkcjonariusza. W pkt 2 mowa jest o uczestniczeniu w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, w pkt 3 o udziale w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednim kierowaniu tymi działaniami na miejscu zdarzenia, a w pkt 4 o udziale w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy. Zarówno zatem powołana norma ustawowa (art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej), jak i doprecyzowujące ją normy aktu wykonawczego (§ 4 punkty od 1 do 4 rozporządzenia) jednoznacznie wiążą prawo do podwyższenia emerytury przysługującej funkcjonariuszom służb mundurowych o 0,5% podstawy z pełnieniem służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, przez co należy rozumieć podejmowanie czynności lub zadań szczegółowo opisanych w § 4 rozporządzenia. Nie ma zatem podstaw, by za takie czynności uważać wszystkie czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze. Należy także zauważyć, że w uzasadnieniu wzmiankowanego wyroku z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "[...] służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jest (...) jednym z ustawowych desygnatów pojęcia warunki podwyższania emerytury, o którym mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym [...]". Trybunał wywiódł, że "(...) zwrot szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia [...]". Dodał, że "[...] z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy [...]". Uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu powołanego wyroku, w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że podejmowanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego nie oznacza samo przez się powstania sytuacji szczególnego zagrożeniem życia lub zdrowia. Są to bowiem typowe zadania, które funkcjonariusz zobowiązany jest wykonywać w ramach pełnionej przez siebie służby. Trzeba bowiem odróżniać potencjalne niebezpieczeństwo, z jakim wiąże się służba w jednej z formacji wymienionych w rozporządzeniu od szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, występującego przy podejmowaniu konkretnej czynności, w tym podczas udziału w określonym co do miejsca i czasu zdarzeniu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2970/21 i z 17 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1359/16 – niepublikowane; drugi z wymienionych dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że zawarty w § 4 pkt 1 in fine rozporządzenia warunek "sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia", należy odnosić i do podejmowania czynności operacyjno-rozpoznawczych, i do podejmowania czynności dochodzeniowo-śledczych, i do podejmowania interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego. Wykładnia językowa § 4 pkt 1 aktu wykonawczego dokonana z uwzględnieniem dyrektyw wykładni celowościowej i systemowej prowadzi bowiem do wniosku, że podwyższenie emerytury funkcjonariuszy służb mundurowych o 0,5% podstawy uzależnione jest od tego, czy podejmowanie określonego rodzaju czynności miało miejsce w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Takie rozumienie § 4 pkt 1 analizowanego przepisu aktu wykonawczego pozostaje w zgodzie z celem ustawodawcy, którego zamysłem było powiązanie zwiększenia emerytury w ramach odrębnego systemu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy ze służbą pełnioną w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. DIAS, ponownie rozpatrując wniosek A. M. ustali, czy dokumenty wskazywane w piśmie z 21 kwietnia 2021 r. i w zażaleniu z 13 maja 2021 r. mogą stanowić podstawę wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez skarżącego czynności lub interwencji, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzania, a także czy dysponuje tymi dokumentami, lub czy dysponują nimi podległe mu jednostki organizacyjne. Organ będzie miał na uwadze, że zaświadczenie stanowi potwierdzenie danych wynikających wprost z istniejącej dokumentacji, która w realiach rozpoznanej sprawy musi jednoznacznie świadczyć o tym, że służba była pełniona przez skarżącego w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Nie będzie więc uprawniony do dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd nie orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, gdyż koszty takie nie zostały poniesione.