II SA/Wa 308/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...]grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta [...] z dnia [...] września 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego D. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w sprawie ustalenia obowiązku zwrotu kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych przez wojsko w czasie studiów D. M. w [...] w wysokości 54.872,21 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Obrony Narodowej podniósł, iż [...] D. M. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] sierpnia 2000 r., na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 1999 r., wskutek wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego będącego w służbie obowiązkowej. W decyzji tej zawarto informację, iż na żołnierzu ciąży obowiązek zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych przez wojsko w czasie odbywania przez niego studiów. Komendant [...] (dalej [...]) decyzją z dnia [...] października 2000 r., nr [...] ustalił D. M. wysokość ww. kosztów podlegających zwrotowi. Na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego przez wymienionego, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt II SA 1180/02 oddalił skargę D. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2002 r. W wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji, Komendant [...] decyzją z dnia [...] marca 2003 r. ustalił ponownie wysokość kosztów poniesionych przez wojsko, w związku z odbywaniem studiów żołnierza, które D. M. obowiązany był zwrócić. Od powyższego orzeczenia wymieniony wniósł odwołanie do Ministra Obrony Narodowej, który decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Komendant [...], na podstawie art. 104 k.p.a., art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1071 ze zm.) i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 2, § 3 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84 ze zm.), ustalił obowiązek zwrotu przez D. M. kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych przez wojsko w czasie studiów w [...] w wysokości 54.872,21 zł. Zestawienie kosztów podlegających zwrotowi organ zawarł w załączniku do decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant [...] podniósł, iż kwotę zwrotu obliczono zgodnie z postanowieniami § 2 ww. rozporządzenia, które zastosowano mocą art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. i art. 80 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. po uwzględnieniu wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r. D. M. odwołał się od tej decyzji podnosząc zarzut naruszenia art. 1, 2, 7 i 32 Konstytucji RP, art. 7, 8 k.p.a. i art. 69 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 929 ze zm.) poprzez nieuprawnione zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. jako podstawy naliczenia ustawowych kosztów, które jest on obowiązany zwrócić, w związku z wypowiedzeniem stosunku służbowego oraz niepomniejszenie naliczonych kosztów o należności przysługujące z innych tytułów żołnierzowi służby zasadniczej oraz żołnierzowi służby stałej. Wnioskując o zmianę zaskarżonej decyzji wystąpił o przyjęcie rozwiązań przewidzianych przepisem art. 114 k.p.a. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. do argumentów odwołania, organ drugiej instancji podniósł, iż zgodnie z art. 114 k.p.a., ugodę administracyjną zawrzeć mogą strony pomiędzy sobą, nie zaś strona z organem administracji. W przedmiotowej sprawie przymiot strony przysługuje jedynie odwołującemu się, wobec tego nie było możliwe zawarcie ugody administracyjnej. Wskazując na niezasadności zarzutów zawartych w odwołaniu strony, Minister Obrony Narodowej wskazał, iż w badanym przypadku, sprawa ustalenia wymienionych kosztów zwrotu została wszczęta w dacie złożenia przez oficera wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, tj. w dniu [...] sierpnia 1999 r. W wypowiedzeniu tym zainteresowany zadeklarował gotowość zwrotu przedmiotowych kosztów wnosząc o "redukcję kwoty" zwrotu i umożliwienie spłaty w formie ratalnej. Sprawa ta nie została zakończona do czasu wydania niniejszej decyzji, albowiem kolejne decyzje Komendanta [...] były uchylane przez organ odwoławczy i przekazywane temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Tym samym zasadne było zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r., którego § 5 stanowi, iż przepisy tego rozporządzenia stosuje się w sprawach wszczętych przed dniem jego wejścia w życie a niezakończonych decyzją ostateczną. Wobec tego, w badanej sprawie nie doszło do działania prawa wstecz, co podnosiła strona. Przedmiotowe rozporządzenie funkcjonuje w obrocie prawnym, a zatem prezentowane przez odwołującego się poglądy, dotyczące sprzeczności przepisów tego rozporządzenia z Konstytucją RP oraz przepisami wymienionej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, zasadami techniki legislacyjnej, jak również zarzut dotyczący zakresu przekroczenia delegacji ustawowej przy jego sporządzaniu są chybione, niezależnie od okoliczności, że kwestie te leżą poza zakresem niniejszego postępowania. Przepisy działu III Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, co wynika z art. 2 § 2 tej ustawy. Obowiązek zwrotu kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych przez wojsko w czasie studiów żołnierza regulują przepisy odrębne, tj. ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki. Nie można też twierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza zakaz określony w art. 139 k.p.a. - reformationis in peius. Nie jest zasadne wywodzenie naruszenia tego zakazu z okoliczności określenia różnych wysokości zobowiązania finansowego w kolejnych decyzjach Komendanta [...]. Decyzje tego organu były bowiem uchylane i przekazywane do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bez orzekania ad meritum, a zatem żadna z dotychczasowych wydanych przez organ odwoławczy decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia pogarszającego sytuację zainteresowanego. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia w zakwestionowanej decyzji równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, Minister Obrony Narodowej wskazał, iż przyjęta metoda waloryzacji "wstecznej" znajduje uzasadnienie w wykładni systemowej przepisów rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2003 r. Określenie przez prawodawcę równowartości tych kosztów za jeden rok studiów za 2002 r. nie oznacza zniesienia zwrotu wymienionych kosztów przez żołnierzy, którzy pobierali naukę w latach poprzednich i byli do tego zobowiązani mocą art. 80 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. Przyjęcie innego stanowiska byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Tym samym możliwe było zastosowanie mechanizmu tzw. waloryzacji "wstecznej", wskazanego w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] lipca 2007 r. jako wytyczne dla Komendanta [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Organ pierwszej instancji ustalił wysokość zwrotu zgodnie z tymi wytycznymi. Minister Obrony Narodowej nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procesowych przy wydawaniu decyzji przez Komendanta [...]. Wskazał, iż wprawdzie postępowanie uległo na pewnym jego etapie niepotrzebnemu wydłużeniu, lecz okoliczność ta nie wpłynęła na końcowy wynik sprawy. Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2007 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika D. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono wydanie jej z naruszeniem: 1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2003 r., poprzez zastosowanie powołanego przepisu do stanu faktycznego nieobjętego jego hipotezą, 2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 5 tego rozporządzenia, w zakresie w jakim zastosowano ten przepis do stanu faktycznego powstałego przed dniem wejścia w życie powołanego rozporządzenia, 3) naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez złamanie zasady lex retro non agit, 4) brak odniesienia się organów administracji w wydanych decyzjach do kwestii dotyczącej uwzględnienia przy określaniu wysokości kosztów należności przysługujących z innych tytułów żołnierzowi służby zasadniczej oraz jednocześnie żołnierzowi służby stałej. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy wojskowe podejmujące zaskarżone decyzje dopuściły się naruszenia prawa materialnego w stopniu, w jakim miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o ustaleniu obowiązku zwrotu przez [...] D. M. kosztów studiów w [...] stanowi przepis art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1071 ze zm.), sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem 1 lipca 2004 r., prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. Z treści art. 80 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. wynika, że żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej, z powodu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza, jest obowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów, przy czym równowartość tych kosztów oraz zasady i tryb ich zwracania określa w drodze rozporządzenia Minister Obrony Narodowej. Zasadnicza przesłanka z powołanego powyżej przepisu, polegająca na zwolnieniu się skarżącego z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej, na skutek wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego, została w niniejszej sprawie spełniona. Zarówno organ jak i strona skarżąca nie kwestionują zasady obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów jego kształcenia w [...] w latach [...], bowiem nie budzi to wątpliwości na tle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu kosztów jego kształcenia w podanych latach w [...] wynikało z wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego w okresie służby obowiązkowej, to z kolei dawało podstawę do obciążenia go kwotą stanowiącą równowartość "kosztów kształcenia", pod warunkiem jednak, że wysokość tej kwoty została określona na właściwej podstawie prawnej. Zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. Minister Obrony Narodowej upoważniony został do określenia w drodze rozporządzenia równowartości tych kosztów kształcenia żołnierza zawodowego oraz zasad i trybu ich zwracania. Wydane na tej podstawie przez Ministra Obrony Narodowej rozporządzenie z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84) normuje jedynie sytuację byłych żołnierzy zawodowych, którzy studiowali na uczelniach wojskowych w roku 2002 r. i w latach następnych, nie normuje natomiast sytuacji żołnierzy zawodowych w kwestii określenia równowartości kosztów ich kształcenia, którzy studiowali przed 2002 r. Zawarta w art. 80 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy delegacja ustawowa dla Ministra Obrony Narodowej do określenia zwrotu kosztów kształcenia żołnierzy zawodowych nie zawierała żadnych ograniczeń czasowych uregulowania tej kwestii, a w szczególności ograniczenia unormowań w tym zakresie jedynie w stosunku do żołnierzy zawodowych kształcących się w roku 2002 i latach następnych. Stąd też przepisy tego rozpoznania nie mogą stanowić podstawy prawnej dla decyzji określającej równowartość zwrotu kosztów kształcenia przez skarżącego. Brak unormowań prawnych w zakresie określenia kosztów kształcenia byłych żołnierzy zawodowych, którzy studiowali na uczelniach wojskowych przed 2002 r., nie może być podstawą do dowolnego określenia wysokości tych kosztów, a tym bardziej ustalania ich wysokości na poziomie cen obowiązujących w dniu wydania decyzji - o obowiązku zwrotu kosztów kształcenia, jak to się stało w niniejszej sprawie. Pogląd ten jest akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 20 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Bd 8/04 stwierdził, iż na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (...) nie można ustalić równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, o jakich mowa w art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (...), poniesionych w czasie studiów lub nauki pobieranej w latach wcześniejszych niż rok 2002 - publik. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych z 2005 r., Nr 2, poz. 32. Wskazać należy, że zgodnie z art. 80 ust. 1 tej ustawy żołnierz zawodowy zwolniony ze służby w okresie pełnienia służby obowiązkowej z powodu wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego obowiązany jest zwrócić koszty kształcenia poniesione w czasie studiów, a więc w niniejszej sprawie koszty poniesione przez resort Ministra Obrony Narodowej w latach [...]. Jednakże nieuregulowanie przez prawodawcę stanu faktycznego, w którym żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej w wyniku złożonego przez siebie wypowiedzenia studiował w latach wcześniejszych niż 2002 r., oznacza powstanie obszaru niemożliwego w obowiązującym stanie prawnym do objęcia decyzją o zwrocie kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych przez wojsko w czasie studiów, ponieważ ten brak dotyczy określenia konkretnej kwoty, czy też zasad pozwalających na jej ustalenie. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Posłużenie się w niniejszej sprawie, przy naliczaniu zwrotu finansowego, metodą nazwaną przez organy wojskowe waloryzacją "wsteczną" nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa i pozostaje w sprzeczności z zasadą procesową określoną w art. 6 k.p.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż wydane w niniejszej sprawie przez organy wojskowe obu instancji decyzje zostały podjęte z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie, co miało wpływ na końcowy wynik załatwienia sprawy. Z tych powodów Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 152 i 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji.