II SA/Wa 309/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędzia WSA Bronisław Szydło, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. P. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2006 r., nr [...] odmawiającą, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję tego Kolegium z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1968 r., nr [...] orzekającą o przydziale Z. i T. P. lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy: T. P. wnioskiem z dnia [...] lipca 1968 r. wystąpił do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] o przydział lokalu mieszkalnego. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1968 r., przydzieliło małżeństwu Z. i T. P. lokal mieszkalny nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w W. o łącznej powierzchni mieszkalnej [...] m2 – M-3, składający się z 1 pokoju oraz kuchni. Pismem z dnia [...] grudnia 1968 r. E. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż jest synem (spadkobiercą) dawnego właściciela budynku. Wskazał, że lokal mieszkalny objęty zaskarżoną decyzją o przydziale znajdował się w budynku nie nadającym się do dalszego zamieszkiwania, ponieważ budynek ten, ze względu na stan techniczny, został przeznaczony do użytku czasowego do 1970 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1969 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku W. S. spadkobierczyni E. C., decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu nadzorczego rażące naruszenie prawa polegało na tym, że przedmiotowy lokal ze względu na stan techniczny nie spełniał dyspozycji przepisu art. 4 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r., Prawo lokalowe (tekst jedn. Dz. U. z 1962 r., nr 47 poz. 227), bowiem kuchnia i przedpokój w lokalu nr [...] znajdujące się w części drewnianej budynku nie nadawały się na stały pobyt ludzi z uwagi na położenie podłogi na poziomie przyległego terenu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wniósł pełnomocnik T. P. R. I. Decyzją z dnia [...] maja 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W następstwie powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznało odwołanie E. C. z dnia [...] grudnia 1968 r. i decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] uchyliło decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r. o przydziale lokalu mieszkalnego i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2004 r. Z. P. i T. P. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przydziału spornego lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego Kolegium z dnia [...] kwietnia 2000 r. Na powyższą decyzję Z. P. i T. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchyliło własną decyzję z dnia [...] września 2005 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2105/05 odrzucił skargę Z. P. i T. P. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego Kolegium z dnia [...] maja 2000 r. Decyzją podjętą w dniu [...] września 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło uchylenia na wniosek Z. P. i T. P. ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2000 r. utrzymującej w mocy decyzję tego Kolegium z dnia [...] kwietnia 2000 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1968 r. orzekającą o przydziale Z. i T. P. lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek małżeństwa Z. i T. P., w którym podnieśli, iż nie uczestniczyli w postępowaniu nadzorczym. Ponadto, za niezasadny Kolegium uznało zarzut wnioskodawców, iż spadkobierczyni E. C. W. S. legitymuje się prawem własności nieruchomości przy ul. [...] w W., podczas gdy im przydzielono lokal nr [...] pod nr [...] przy tej ulicy. Na podstawie akt stwierdzono, że w toku postępowania przed Kolegium nie naruszono art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. T. P. brał czynny udział w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., co dokumentują znajdujące się w aktach pisma jego pełnomocnika. Zawiadomiono pełnomocnika strony o wszczęciu postępowania i podejmowanych w jego toku czynnościach. Natomiast różnice w oznaczeniu adresowym przedmiotowego lokalu spowodowane zostały tym, że w skład nieruchomości budynkowej wchodzi oficyna mieszcząca przedmiotowy lokal nr [...]. Jako przypis adresowy działki nr [...] z obrębu [...] opisanej w księdze wieczystej nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym wymieniono adres [...] w W. Prawo własności ustala się na podstawie zapisów ujawnionych w księgach wieczystych, zaś określenie przedmiotu własności nastąpiło w oparciu o mapy i zapisy w ewidencji gruntów. Z załączonej do akt mapy wynika, że na nieruchomości gruntowej o przypisanym adresie [...] znajduje się nieruchomość budynkowa. Przedmiotem postępowania nie było ustalenie przyczyny dla której oznaczono ją nr [...]. Z. i T. P. wiedzieli o tym, że właścicielem przydzielonego im lokalu był E. C., któremu przesyłali opłaty czynszowe, zaś spadkobierczynią po nim jest W. S. w 1/2 części spadku, co stwierdza postanowienie Sądu z dnia [...] kwietnia 1976 r. Zarzuty wnioskodawców nie znalazły potwierdzenia w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, wobec czego należało odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Z. P. i T. P. podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdzając, iż przydzielono im mieszkanie nie spełniające wymogów stanu technicznego nie uwzględniło, że po remoncie lokalu mieszkalnego w 1969 r. wnioskodawcy do chwili obecnej w nim zamieszkują. Nie wzięto również pod uwagę, że E. C. otrzymał inny lokal mieszkalny w zamian za przekazanie w 1968 r. Wydziałowi Spraw Lokalowych [...] działki wraz z budynkiem przy ul. [...]. Ponadto, odwołujący się zawnioskowali o zmianę składu orzekającego Kolegium, który jest stale taki sam. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że wniosek odwoławczy nie podlegał uwzględnieniu ponieważ Z. i T. P. nie przedstawili żadnych argumentów ani dowodów, które mogłyby skutkować zmianą oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego. W toku wznowionego postępowania ustalono, że Z. i T. P. brali czynny udział w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2000 r., a wcześniej decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., zaś żadne nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, spełniające warunki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie zaistniały. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku odwoławczym strony Kolegium podniosło, iż stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji WSL [...] z dnia [...] grudnia 1968r., nastąpiło z powodu rażącego naruszenia przepisu art. 4 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe. W myśl tego przepisu wynajmujący obowiązany był do oddania najemcy lokalu lub budynku w określonym terminie, w stanie zdatnym do użytku i do utrzymywania go w takim stanie przez czas trwania stosunku najmu o ile przepisy szczególne nie nakładały obowiązków w tym zakresie na najemcę. Przedmiotowy lokal nr [...] w dacie jego przydziału małżeństwu Z. i T. P., wg. obowiązujących wówczas przepisów, nie nadawał się na stały pobyt ludzi. Kwestia wyremontowania w okresie późniejszym tego lokalu jest dla sprawy legalności decyzji o przydziale bez znaczenia. Przedmiotem oceny w postępowaniu przed Kolegium, w którym podjęto decyzję z dnia [...] maja 2000 r. i wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2000 r., była wyłącznie zgodność z obowiązującymi przepisami prawa decyzji o przydziale lokalu nr [...] państwu P. i decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji. Skoro zatem organ administracji publicznej ustalił, że nie wystąpiła żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie mógł przejść do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Podstawy wznowienia postępowania są wyliczone w k.p.a. wyczerpująco, wyjście poza nie jest rażącym naruszeniem prawa, będącym podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi expressis werbis, iż w przypadku ustalenia braku podstaw określonych w art. 145 § 1 k.p.a. organ podejmuje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Uznając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2006 r. za krzywdzącą Z. P. i T. P. zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi powołano argumentację zbieżną z uprzednio przytoczoną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] września 2006 r. oraz zakwestionowano ustalenia organu dotyczące czynnego udziału T. P. w postępowaniu nadzorczym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Na wstępie należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową polegającą na stworzeniu możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy już zakończonej wydaną decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 145a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. W oparciu o przepis art. 148 § 1 i 2 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania składa się do organu, który wydał decyzję w I instancji, w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Jeżeli strona żąda wznowienia z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, w jaki sposób dowiedziała się ona o tej decyzji. W świetle powyższych uregulowań właściwy organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania, jest zobligowany w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu legitymowanego do jego złożenia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek Z. P. i T. P. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2000 r. został wniesiony w dniu [...] sierpnia 2004 r. i opierał się na przesłankach wznowieniowych określonych w art. 145 § 4 i 5 k.p.a. Organ zaś w postanowieniu z dnia [...] listopada 2005 r. wznawiającym postępowanie nadzorcze stwierdził, iż stawiany zarzut braku czynnego udziału strony bez własnej winy w postępowaniu wymaga wyjaśnienia, gdyż z akt sprawy wynika, że wnioskodawca nie działał osobiście, a w jego imieniu występował R. I. Zauważyć należy, że od daty wydania ww. decyzji nadzorczej do dnia wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją upłynęły 4 lata. Organ natomiast nie zbadał, nie ma na to dowodu w aktach administracyjnych, czy przedmiotowy wniosek został złożony z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 148 k.p.a. W aktach brak jest dowodu doręczenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2000 r. wymienionemu w decyzji pełnomocnikowi T. P. R. I. Na marginesie dodać należy, że w materiale aktowym brak jest również pełnomocnictwa, z którego wynikałoby upoważnienie do działania R. I. w imieniu T. P. w postępowaniu nadzorczym, jak również dowodu świadczącego, iż R. I. był również pełnomocnikiem Z. P. Ponadto, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było również ustalenie z urzędu kręgu osób będących stronami tego postępowania. Postępowanie administracyjne zarówno prowadzone w trybie zwykłym jak i trybach nadzwyczajnych nie może się toczyć bez udziału wszystkich podmiotów, których praw lub obowiązków dotyczy to postępowanie. W postępowaniu dotyczącym zabudowanej nieruchomości gruntowej, w której skład wchodzi sporny lokal mieszkalny, winni brać udział jej wszyscy współwłaściciele lub ich następcy prawni. Osoby te bowiem mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu odnoszącym się do rzeczy wspólnej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, właścicielem budynku (zabudowanej nieruchomości gruntowej) położonego przy ul. [...], wg. oznaczenia w księdze wieczystej przy ul. [...], był E. C. Spadek po nim w ½ części spadku odziedziczyła W. S., co wynika z postanowienia Sądu z 1976 r. Do akt administracyjnych nie załączono przedmiotowego postanowienia. Ponadto, w znajdującym się w materiale aktowym odpisie księgi wieczystej [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. jako właściciela nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 ujawniono Gminę Dzielnicę [...], zaś jako użytkownika wieczystego i właściciela budynku mieszkalnego o kubaturze [...] m3 ujawniono H. Z. D. w ½ części, D. A. C. w ¼ części oraz W. Z. S. w ¼ części. Choć z materiału dokumentacyjnego wynikało, że W. S. nie jest jedynym spadkobiercą dawnego właściciela nieruchomości, w skład której wchodzi sporny lokal mieszkalny, to organ nie poczynił ustaleń, czy w dniu wznowienia postępowania nadzorczego inne niż wymieniona osoby nie legitymowały się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Zatem jest wysoce prawdopodobne, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie brały udziału wszystkie podmioty będące stroną tego postępowania. Brak zaś udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich osób, którym przysługuje w nim status strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – daje podstawę do wznowienia tego postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo należy zauważyć, iż decyzję z dnia [...] września 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. doręczyło stronie postępowania W. S., zaś utrzymującą ją w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. jej pełnomocnikowi radcy prawnemu E. G. W aktach administracyjnych brak jest udzielonego przez W. S. wymienionemu radcy prawnemu pełnomocnictwa do działania w imieniu strony w postępowaniu administracyjnym. Znajduje się w nich jedynie upoważnienie z dnia [...] maja 2006 r. udzielone przez radcę prawnego E. G., działającą na postawie udzielonego jej pełnomocnictwa, aplikantowi radcowskiemu R. C. do wglądu w akta sprawy o sygn. [...]. W dniu [...] maja 2006 r. akta tej sprawy zostały wymienionemu aplikantowi radcowskiemu udostępnione. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż decyzja z dnia [...] września 2006 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie została stronie prawidłowo doręczona, bowiem nie została doręczona jej pełnomocnikowi. Przyjęcie z kolei, iż brak w aktach przedmiotowego pełnomocnictwa wskazuje na osobiste uczestnictwo W. S. w postępowaniu administracyjnym skutkuje brakiem doręczenia zaskarżonej decyzji stronie tego postępowania. Na marginesie podnieść należy, że przez brak udziału strony rozumie się również brak udziału wyznaczonego przez nią pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 13 z glosą B. Adamiak, OSPiKA 1989, z. 4, poz. 79: "Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a."). Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co bez wątpienia mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę z wniosku Z. i T. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w pierwszej kolejności ustali krąg osób będących stronami prowadzonego przez ten organ postępowania, a następnie uzupełni materiał dowodowy w powyżej wskazanym zakresie, wyjaśni zaistniałe wątpliwości i wyda na tej podstawie rozstrzygnięcie w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.