II SA/Wa 311/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi "F." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w G., działając na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.) i art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania "F." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. od decyzji nr [...], [...] i [...], zawartych w nakazie Inspektora Pracy z dnia 31 stycznia 2006 r. nr [...], zmienionych decyzjami Okręgowego Inspektora Pracy w G. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] i z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], odmówił zmiany decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że sprawa dotyczy wypłaty należności pracowniczych ze stosunku pracy, dlatego też za uchyleniem decyzji nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony. W odwołaniu od powyższej decyzji "F." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. wskazała, że jest w trudnej sytuacji finansowej, która uniemożliwia jej wykonanie decyzji w terminie. Nie oznacza to jednak, że uchyla się od zapłaty ciążących na niej zobowiązań wobec pracownika. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie odwołania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Główny Inspektor Pracy, mając za podstawę art. 18 4 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t. j.: Dz. U. z 1998 r. Dz. U. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w świetle postanowień art. 155 kpa jedną z podstawowych przesłanek, która warunkuje wzruszenie decyzji, jest interes społeczny lub słuszny interes strony. Mając na uwadze interes strony, a w szczególności umożliwienie realizacji decyzji w warunkach trudności finansowych, Okręgowy Inspektor Pracy w G. dwukrotnie przedłużał pracodawcy termin wykonania decyzji. Jednak słuszny interes strony nie może przemawiać za zwolnieniem pracodawcy z nałożonego na niego przepisami ustawy obowiązku wypłaty pracownikom wynagrodzenia za wykonaną pracę, a do tego faktycznie prowadziłoby uwzględnienie kolejnych wniosków o przedłużenie terminu wykonania decyzji Inspektora Pracy. Za utrzymaniem decyzji w mocy przemawia także interes społeczny. To w interesie społecznym leży bowiem dążenie do zapewnienia pracownikom realizacji ich prawa do wynagrodzenia za wykonaną pracę. Powołane przez pracodawcę w uzasadnieniu odwołania względy ekonomiczne nie mogą stanowić przesłanki uzasadniającej niewypłacenie wynagrodzenia, gdyż pracownicy nie mogą ponosić ryzyka związanego z działalnością gospodarczą pracodawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję "F." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. wskazała, że kłopoty finansowe, w jakich się znajduje, powodują trudności w realizacji powstałych zobowiązań, w tym także tych wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych. Zła kondycja ekonomiczna, w ocenie skarżącej, winna skutkować uwzględnieniem skargi. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wywołane żądaniem strony. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, w dniu 20 września 2006 r. "F." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. skierowała do Okręgowego Inspektora Pracy w G. wniosek, w którym zwróciła się o prolongatę terminu realizacji zobowiązań wobec pracownika z tytułu wynagrodzenia za pracę i ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy do końca października 2006 r. Wniosek uzasadniła trudnościami finansowymi. Jako że procedurze administracyjnej znana jest instytucja "zmiany" bądź "uchylenia" ostatecznej decyzji administracyjnej, zatem tak sformułowane podanie zasadniczo nie powinno budzić wątpliwości co do tego, o co wnosi strona, pod warunkiem jednak, że Spółka, składając swój wniosek, wskazałaby, w jakim trybie podanie jest kierowane i - co najważniejsze - o którą (które) decyzję (decyzje) chodzi. Tymczasem Spółka "F." zakresu żądania nie określiła, wskazała natomiast na aspekt merytoryczny sprawy, podnosząc, że wypłata zobowiązań z tytułu wynagrodzenia za pracę i ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy byłemu pracownikowi nie może nastąpić w ustalonym wcześniej terminie z uwagi na trudności ekonomiczne i z tego powodu konieczna jest prolongata do końca października 2006 r. Kodeks postępowania administracyjnego wyznacza cztery wymagania podstawowe, jakie ma spełniać podanie wnoszone przez stronę: wskazanie osoby, od której podanie pochodzi, adres tej osoby, żądanie oraz podpis. Dwa pierwsze wymagania oraz ostatnie wytyczają aspekt podmiotowy jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, zaś żądanie - aspekt przedmiotowy. Osoba wszczynająca postępowanie administracyjne określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania również należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu. Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania (jego treści) wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle lub rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej (aspekt przedmiotowy postępowania administracyjnego). Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania) należą zawsze do wnoszącego podanie. O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym, na podstawie art. 9 kpa, obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tym przypadku wyjaśnienia i ewentualne wskazówki powinny dotyczyć w szczególności trybu i tego, której (których) decyzji dotyczy wniosek, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę ilość wydanych w sprawie decyzji, poczynając od nakazu Inspektora Pracy, zawierającego w istocie kilka decyzji i na decyzjach Okręgowego Inspektora Pracy w G. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] i z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], kończąc. Ma to podstawowe znaczenie dla sprawy. Bez sprecyzowania i wyraźnego ustalenia, organ nie mógł samodzielnie decydować za stronę, co jest przedmiotem jej wniosku (art. 64 § 2 kpa). W trybie zmiany lub uchylenia może dojść do wzruszenia jedynie decyzji ostatecznych. W sytuacji gdy w sprawie dochodziło już do ingerowania w treść decyzji objętych nakazem i rzecz dotyczyła właśnie zmiany terminu wypłaty należności, zatem najpewniej decyzje zmieniające, jako ostateczne, winny być przedmiotem ewentualnego postępowania prowadzonego w tym trybie. Z niniejszej sprawy bynajmniej nie wynika, co było przedmiotem prowadzonego postępowania. Już sama osnowa decyzji organu I instancji zawiera nieprawidłowości, albowiem organ podaje, że odmawia zmiany decyzji ostatecznej, przy czym nie precyzuje, o którą decyzję chodzi. Taki sposób procedowania wskazuje, że organ ma wątpliwości co do tego, którą (które) decyzję (decyzje) winien objąć wszczętym postępowaniem. Bez wezwania strony do wyjaśnienia przedmiotu żądania prowadzenie postępowania wykazuje cechy działania z urzędu, co - wobec istnienia wniosku - jest niedopuszczalne. Co więcej, organ wydając swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że następuje to w wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki. Nawet jeśli przyjąć, że jest to tylko błąd językowy, to jednak dalsza treść rozstrzygnięcia w żadnym razie nie wyjaśnia, której decyzji dotyczy odmowa zmiany. Również motywy decyzji nie wyjaśniają tej kwestii, przez co decyzja jest niejasna i niezrozumiała, jako akt prezentujący oświadczenie woli organu administracji. Ma to tym większe znaczenie, jeśli zważy się, że odmowa zmiany decyzji nastąpiła w analogicznym stanie faktycznym, w jakim wcześniej decyzje objęte nakazem Inspektora Pracy zmieniono. Kolejna nieprawidłowość dotyczy samej możliwości wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych w trybach nadzwyczajnych z uwzględnieniem ustawowych warunków, jakie muszą być spełnione, by wniosek o zmianę decyzji był dopuszczalny i prawnie skuteczny. Rzecz w tym, o czym Sąd już wyżej sygnalizował, by organ realizował żądanie strony we właściwym trybie, pozostając przy tym w zgodzie ze złożonym wnioskiem. Organ administracji publicznej nie jest natomiast władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W niniejszej sprawie natomiast, zarówno Okręgowy Inspektor Pracy w G., jak i Główny Inspektor Pracy, swoje decyzje oparli o zupełnie inne podstawy prawne. Organ I instancji wskazał, że rozpoznanie sprawy następuje w trybie art. 154 § 1 kpa, z kolei zaś organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, swoją ocenę przeprowadził na podstawie art. 155 kpa. Świadczy to w sposób jednoznaczny o wątpliwościach obu organów nie tylko co do tego, której decyzji dotyczy wszczęte wnioskiem strony postępowanie, ale nade wszystko, w jakim trybie postępowanie winno być prowadzone. Przepisy art. 154 § 1 i art. 155 kpa określają dwa różne tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, toteż organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Oznacza to, że organ odwoławczy podejmuje rozstrzygnięcie w ramach tych samych podstaw faktycznych i prawnych. Ten sam zakres podejmowanego rozstrzygnięcia przez organ II instancji dotyczy nie tylko podstawy prawnej decyzji, ale również wszelkich kwestii formalnych, które w przedmiotowym postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zostały zachowane i wymagały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dlatego też, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił obie decyzje. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Wobec braku wniosku skarżącej Spółki o zasądzenie kosztów postępowania, mimo uwzględnienia skargi, Sąd nie miał podstaw do rozstrzygania w tym zakresie. Odnosząc się w tym miejscu do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy). Tak więc, nawet w przypadku oddalenia skargi, Sąd nie miałby podstaw prawnych do zasądzenia od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania.