II SA/Wa 314/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Joanna Kube, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi W. O. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania: - oddala skargę Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., działając na podstawie art. 134 Kpa, po wniesieniu przez W. O. odwołania z dnia 28 września 2009 r. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie zwolnienia R. D. ze służby w Policji, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, co następuje: Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. zwolnił R. D. z dniem [...] stycznia 2007 r. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Przedmiotowe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem różnych postępowań odwoławczych (opisanych przez organ), między innymi odwołania złożonego osobiści przez zwolnionego policjanta, które nie doprowadziło do wzruszenia rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2007 r. W dniu 29 września 2009 r. W. O. występując w imieniu R. D., wniosła do Komendanta Głównego Policji odwołanie od przedmiotowego rozkazu personalnego, żądając jego uchylenia. W uzasadnieniu odwołania wskazywała między innymi, że w dniu 15 marca 2006 r. R. D. ustanowił ją swoim pełnomocnikiem we wszystkich sprawach administracyjnych (stosowne pismo wpłynęło do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w tym dniu). Badając odwołanie na etapie wstępnym, Komendant Główny Policji uznał, iż W. O. nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. W tym zakresie organ oparł się na postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 266/08 odrzucającym skargę R. D. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Badając pełnomocnictwo z dnia 15 marca 2006 r. (na które powołuje się W.O.), Sąd stwierdził, iż "pełnomocnictwo udzielone w postępowaniu administracyjnym, dla swojej skuteczności powinno być złożone do konkretnego postępowania. Nie jest więc skuteczne pełnomocnictwo złożone wcześniej, przed wszczęciem postępowania, a dodatkowo – bez żadnego związku z postępowaniem, w którym strona powołuje się na istniejące pełnomocnictwo. Organ administracji prowadzący konkretne postępowanie administracyjne powinien otrzymać pełnomocnictwo do akt tej konkretnej sprawy, gdyż nie można od niego wymagać, aby badał z urzędu istnienie i zakres pełnomocnictwa udzielonego w innych postępowaniach przez stronę, nawet jeśli jest to nadal ten sam organ i ta sama strona. (...) dla skutecznego ustanowienia pełnomocnika, organ powinien zostać wyraźnie zawiadomiony o fakcie jego ustanowienia w danej, konkretnej sprawie (pełnomocnictwo ma być złożone do akt). Organ nie może bowiem domniemywać istnienia pełnomocnictwa (...)". Na potwierdzenie takiego stanu rzeczy organ przywołał także oświadczenie R. D. z dnia 19 stycznia 2007 r. w przedmiocie braku przeciwwskazań do dokonywania przez niego czynności prawnych oraz wskazał na takie fakty jak to, że wymieniony w dniu doręczenia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nie powoływał się na udzielone pełnomocnictwo do działania w jego imieniu, a odbiór decyzji potwierdził własnoręcznym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. R. D. również osobiście złożył odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., które następnie zostało rozpatrzone przez Komendanta Głównego Policji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Z tych przyczyn Komendant Główny Policji uznał, iż strona działała bez pełnomocnika. Zatem wobec wniesienia środka zaskarżenia przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, odwołanie takie winno skutkować stwierdzeniem jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 Kpa. Dodatkowo organ wskazał, iż rozstrzygnięcie merytoryczne przedmiotowego odwołania stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 Kpa w związku z rozpatrzeniem odwołania od tego rozkazu. W wyniku wniesionego przez R. D. odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy rozkaz o zwolnieniu ze służby. Rozstrzygnięcie to zostało skutecznie doręczone stronie w dniu 27 kwietnia 2007 r. i prawidłowość tego doręczenia została potwierdzona w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 266/08. Postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. organ doręczył W. O. W. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, żądając jego uchylenia. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej odrzucenie, względnie oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na zasadzie art. 33 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd powiadomił o rozprawie R. D., który nie zajął stanowiska w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona – w niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga nie może być uwzględniona. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wobec okoliczności, iż przedmiotowe postanowienie zostało doręczone jedynie (jak wynika z akt sprawy) W. O. ma ona legitymację procesową do jego zaskarżenia (porównaj przepisy art. 3 § 2 pkt 2 oraz art. 32 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Odrzucając skargę, jak o to wnosił organ, Sąd dopuściłby do braku kontroli wydanego postanowienia, co byłoby niedopuszczalne. Jedyną przyczyną skutkującą oddaleniem skargi jest wskazywana jako drugorzędna w ocenie organu, jednakże w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bardzo istotna i decydująca o wyniku sprawy, okoliczność wcześniejszego samodzielnego złożenia przez zainteresowanego policjanta odwołania od rozkazu zwalniającego go ze służby i rozpoznanie przez organ II instancji tego odwołania. Zgodnie z zasadą, iż od rozstrzygnięcia organu I instancji przysługuje tylko jedno odwołanie do organu II instancji i bezspornym faktem skorzystania z tego środka przez samego zainteresowanego osobiście, inne odwołania nie mogą być dopuszczalne. Trafnie argumentuje tu organ, iż złamanie tej zasady skutkowałoby nieważnością takiego kolejnego postępowania odwoławczego. Wobec zaistnienia takiej poważnej przyczyny przemawiającej za niedopuszczalnością przedmiotowego odwołania, inne wykazane poniżej uchybienia organu nie mają istotnego znaczenia dla ostatecznego wyniku niniejszej sprawy. Jednakże pozostała argumentacja organu jest całkowicie chybiona. Po pierwsze, zgodnie z tezą Uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (publ. LEX 37956), stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały wskazano między innymi, iż: "W postępowaniu administracyjnym, nie wyłączając postępowania odwoławczego, powinna obowiązywać zasada, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 Kpa). Przepisy dopuszczające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle. Niewątpliwie wyjątkiem umożliwiającym załatwienie sprawy poza trybem decyzyjnym jest przepis art. 134 Kpa, przewidujący dla rozstrzygnięcia, które kończy postępowanie, formę niezaskarżalnego postanowienia o niedopuszczalności odwołania. (...) Prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 Kpa) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zgoda zatem na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 Kpa oznaczać będzie akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. (...) Wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 Kpa następuje w drodze niezaskarżalnego postanowienia, a zatem nie będzie miało doń zastosowania odesłanie z art. 126 Kpa. W szczególności nie będzie podstaw do eliminacji takiego postanowienia w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, określonych w przepisach art. 145-152 oraz w art. 156-159 Kpa. (Postanowienie to może być zaskarżalne jedynie do sądu administracyjnego). (...) Przyjęcie prezentowanej koncepcji oznacza akceptację dla tych kierunków w orzecznictwie NSA oraz w doktrynie, które uznają konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w przypadku ustalenia w toku postępowania odwoławczego nieposiadania interesu prawnego przez podmiot odwołujący się. Należy uznać za przekonującą podawaną w piśmiennictwie egzemplifikację przypadków, kiedy w fazie wstępnej postępowania odwoławczego (badania jego dopuszczalności) można przyjąć, iż jest ono niedopuszczalne na podstawie art. 134 Kpa i tym samym są powody do wydania na podstawie powołanego przepisu stosownego postanowienia. Rzeczywiście, niedopuszczalność odwołania może zachodzić z przyczyn przedmiotowych, np. kiedy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, wyłączenie w konkretnej sprawie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (taką decyzją będzie np. decyzja o odszkodowaniu wydana na podstawie art. 160 § 4 Kpa – obecnie przepis uchylony), ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu, lecz czynnością materialno-techniczną. Niedopuszczalność odwołania może również zachodzić z przyczyn podmiotowych, np. w razie wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienia odwołania przez podmiot działający na prawach strony (...)". Dlatego w niniejszej sprawie, skoro organ uznał, że W. O. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, to konsekwentnie powinien umorzyć postępowanie odwoławcze decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Po drugie, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przedwcześnie bez dokładnego zbadania umocowania W. O. do działania w imieniu i na rzecz R. D. w postępowaniu odwoławczym. Przypomnijmy, W. O. odwołanie od decyzji zwalniającej R.D. wniosła nie samodzielnie jako strona postępowania administracyjnego, ale działając jako pełnomocnik strony i jednocześnie wskazując na pełnomocnictwo z dnia 15 marca 2006 r. Organ zakwestionował to pełnomocnictwo, przytaczając ustalenia dokonane w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 266/08. Organ wskazał tu także na podejmowane przez R. D. osobiste działania procesowe, z których wywodził, iż działał on bez pełnomocnika. Taki sposób argumentacji organu można poniekąd rozumieć gdyby organ rozstrzygał meritum odwołania, jednakże do takiego rozstrzygania nie doszło i wobec wątpliwości co do skuteczności pełnomocnictwa z 2006 r. należało wezwać W. O. do wykazania, że obecnie jest pełnomocnikiem R. D. w postępowaniu odwoławczym. Podkreślić tu należy, iż dla oceny formalnej czy odwołanie pochodzi od właściwie umocowanego do tej czynności pełnomocnika niezbędne było wykazanie, iż obecnie legitymuje się pełnomocnictwem skutecznym do dokonania tej czynności prawnej, przy czym co umknęło uwadze organu, W.O. mogła uzupełnić wniesione odwołanie aktualnym pełnomocnictwem R.D., czyli wykazać się innym pełnomocnictwem niż z 2006 r. A zatem, na wstępnym etapie postępowania odwoławczego Komendant Główny Policji powinien poinformować ją o wątpliwościach co do pełnomocnictwa z dnia 15 marca 2006 r. i wezwać do uzupełnienia braku, poprzez dostarczenie prawidłowego pełnomocnictwa umocowującego ją do złożenia odwołania. Wobec wątpliwości (a organ miał prawo mieć wątpliwości w tym zakresie nie tylko z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ale z faktu upływu kilku lat od daty udzielenia pełnomocnictwa, na które powoływała się W. O., do chwili wniesienia przez nią przedmiotowego odwołania) organ powinien zwrócić się w tej sprawie wprost do R. D., czy niejako konwaliduje czynności procesowe dokonane w jego imieniu przez W. O. – czy udziela jej pełnomocnictwa. Ustaleń takich organ nie poczynił, a zatem nie ustalił czy aktualnie W. O. jest pełnomocnikiem strony w postępowaniu odwoławczym. Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do uzupełnienia braku odwołania organ mógł dokonać oceny ważności czynności procesowej – wniesienia środka odwoławczego przez pełnomocnika – w kontekście pełnomocnictwa z dnia 15 marca 2006 r. (inną kwestią jest tu ocena czy powyższe pełnomocnictwo nie należałoby traktować jako pełnomocnictwo nie do działania w imieniu strony, ale jako pełnomocnictwo dla doręczeń korespondencji – jednakże problem ten nie należy do przedmiotu sprawy sprowadzającego się jedynie do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r.). Ten aspekt sprawy znajduje mocne oparcie w uzasadnieniu wyżej wskazanej Uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98. Koncepcja uchwały sprowadza się do dokładnego wyjaśnienia przez organ wszelkich aspektów właściwego umocowania strony składającej środek odwoławczy, czy też badania jej interesu prawnego do złożenia odwołania, wyjaśnienia tych kwestii nie w trybie gabinetowym, ale z poszanowaniem wszelkich praw procesowych. W niniejszej sprawie takiego sposobu działania organu zabrakło. Podkreślić tu także należy, iż w sprawie niniejszej w postępowaniu odwoławczym Komendant Główny Policji dysponował kserokopią pełnomocnictwa z dnia 15 marca 2006 r. (co wynika z załączenia go do akt sprawy). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 599/08 (publ. LEX nr 516110), wskazał co następuje: "1. Pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. 2. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 Kpa. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 Kpa) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. 3. O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw". Należało zatem zgodnie z tezami tego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić, iż pełnomocnictwo z dnia 15 marca 2006 r. jest pełnomocnictwem ogólnym i stosownie do tez tego wyroku wezwać pełnomocnika do stosownego uzupełnienia braków, mając oczywiście na uwadze, iż W. O. nie jest pełnomocnikiem zawodowym i dlatego należy ją informować o zasadach postępowania administracyjnego w myśl art. 6. art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa. Powołana w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia teza o niemożności merytorycznego rozpatrzenia przez organ odwołania wobec wcześniejszego rozpatrzenia odwołania w tej sprawie (res iudicata) nie może stanowić przesłanki uzasadniającej prawidłowość rozumowania organu w aspekcie oceny pełnomocnictwa W. O. do reprezentowania R. D. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym. Jednakże wobec tej oczywistej okoliczności (res iudicata), mimo wyżej wykazanych błędów organu, niezależnie od oceny legitymacji W. O. do złożenia w imieniu mandanta odwołania i tak odwołanie to nie mogłoby być dopuszczalne, wobec wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji na skutek odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji złożonego osobiście przez policjanta. Stąd też jakiekolwiek merytoryczne procedowanie w tym zakresie przez organ odwoławczy dotknięte byłoby nieważnością i dlatego rozstrzygnięcie sprawy w trybie art. 134 Kpa w tym stanie sprawy oraz z uwagi na ekonomikę procesową należy uznać za prawnie dopuszczalne. Z tych też względów skargę należało oddalić. Dlatego mając powyższe na względzie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.