II SA/Wa 316/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z [...] listopada 2010 r., nr [...] , utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z [...] października 2010 r., nr [...] , odmawiającą wydania D. B. (dalej jako skarżąca) decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu nr [...] położonym w [...] . Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. Przedmiotowy lokal mieszkalny został przydzielony na podstawie imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej z [...] lipca 1970 r. [...] A. M. Lokal ten składa się z 2 pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 48,55 m2, w tym mieszkalnej 29,31 m2. A. M. zmarł [...] listopada 2003 r., a jego żona J. M. zmarła [...] grudnia 2009 r. W lokalu pozostała córka D. B. wraz z nieletnim synem, która pismem z 28 maja 2010 r. zwróciła się do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] o wydanie decyzji przydziału przedmiotowego lokalu po śmierci ojca, w trybie art. 29 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367). Decyzją z [...] października 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] odmówił wydania na rzecz skarżącej decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, uznając, że przedstawione przez skarżącą okoliczności nie kwalifikują do uznania jej sytuacji życiowej jako wyjątkowej. Zwrócił również uwagę na niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych w Garnizonie [...] , a także na ustawowy obowiązek Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zaspokajania tych potrzeb. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca ponownie odwołała się do sytuacji wyjątkowej w jakiej się znajduje. Podała, że jest matką samotnie wychowującą małoletniego syna, nie ma prawa do innego lokalu mieszkalnego i nie stać jej na zakup nowego mieszkania. Nadto wskazała, że jest w bardzo ciężkim stanie psychicznym i jest chora [...] . W ocenie skarżącej jej położenie jest rzadkie i wyróżniające się, ze względu na kumulację wszystkich ww. okoliczności. Powołaną na wstępie decyzją Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Odwołując się do normy zawartej w przepisie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, organ wskazał, że sytuacji wyjątkowej należy upatrywać w takich sytuacjach i zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Chodzi o takie okoliczności jak ciężka choroba, kalectwo, szczególnie trudna sytuacja życiowa, brak jakichkolwiek środków finansowych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Zdaniem organu, takie okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie występują. O wyjątkowości sytuacji skarżącej nie może przesądzać niedysponowanie własnym lokalem mieszkalnym i brak środków na zakup bądź wynajęcie lokalu we własnym zakresie, gdyż w takiej sytuacji znajduje się wiele osób. Organ zwrócił przy tym uwagę, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach należy do zadań własnych gminy. Odnosząc się do schorzeń skarżącej, organ zważył, że są to choroby cywilizacyjne i dotyczą szerokiego kręgu osób, a zatem nie są sytuacją wyjątkową. Podkreślił, że skarżąca pracuje i osiąga określone dochody, co oznacza, że stan zdrowia nie wyłącza jej ze społeczeństwa i nie uniemożliwia zatrudnienia. Również kłopoty osobiste, samotne wychowywanie syna nie wypełniają – w ocenie organu – przesłanki wyjątkowości sytuacji. Organ odwoławczy powołał się także na swój statutowy obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych i podał, że w Garnizonie [...] na realizację prawa do zamieszkania w lokalu mieszkalnym oczekiwało 1618 żołnierzy zawodowych posiadających członków rodziny i 1735 żołnierzy zawodowych nieposiadających członków rodziny. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, D. B., wnosząc o jej uchylenie i nakazanie Prezesowi WAM zawarcia z nią umowy najmu lokalu, w którym zamieszkuje od 40 lat przy ul. [...] w [...] , zarzuciła szablonowe podejście przez organ do jej sprawy. Ponownie podała okoliczności, które w jej ocenie świadczą o tym, że jest w wyjątkowej sytuacji, tj. samotne wychowywanie nastoletniego syna, który z uwagi na ciężkie przeżycia z dzieciństwa korzysta z pomocy psychologa oraz stan zdrowia. Dodatkowo wskazała, że wyjątkowość jej położenia wynika z faktu, iż jest w szóstym miesiącu ciąży. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), zmieniającej brzmienie przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed 1 lipca 2010 r., a zatem podlega ona rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu sprzed nowelizacji. Stosownie do treści przepisu art. 29 ustawy w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Powołany przepis uzależnia możliwości wydania pozytywnej dla strony decyzji od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. wykazania przez stronę wyjątkowej sytuacji, w której się znalazła oraz wyrażenia zgody na wydanie takiej decyzji przez Ministra Obrony Narodowej. W orzecznictwie ugruntowany jest przy tym pogląd, że o wyrażenie zgody do Ministra Obrony Narodowej należy zwrócić się dopiero wówczas, gdy w sprawie zostanie ustalona wyjątkowa sytuacja strony ubiegającej się o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w określonym lokalu mieszkalnym. Z użytego w powołanym przepisie sformułowania "może wydać" wynika, że decyzja wydana na podstawie art. 29 ww. ustawy ma charakter uznaniowy. Wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może nosić cech dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00). Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. Sąd może badać tyko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. Na uwadze przy tym trzeba mieć, że to na osobie składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, pozostającym w zasobie mieszkaniowym WAM, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w "sytuacji wyjątkowej". Powołana ustawa nie definiuje wskazanego pojęcia, lecz jak słusznie zauważa Prezes WAM, "sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Tak więc "wyjątkowość", w rozumieniu powołanego przepisu, powinna się wiązać ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Wprowadzając możliwość wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w trybie ww. przepisu, ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "sytuacji wyjątkowej", czego skutkiem jest przeniesienie na organ administracji obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ stosujący prawo dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje przypadek uzasadniający wydanie wnioskowanej przez stronę decyzji. Oznacza to, iż ustawodawca ocenę, czy sytuacja strony nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, pozostawił uprawnionemu organowi. Zwrócić także należy uwagę na ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, iż adresatem decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów WAM winy być osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu mieszkalnego, wymagają zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, swoistej opieki organu WAM (por. wyrok NSA z 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1519/07). W rozpatrywanej sprawie nie sposób uznać, by skarżąca wykazała, że położenie w jakim się znajduje, można określić mianem "sytuacji wyjątkowej". Jest osobą w sile wieku, posiadającą stałe zatrudnienie i co się z tym wiąże stały dochód, który jest na takim poziomie, że – jak podaje skarżąca – nie pobiera ona żadnych zasiłków i nie korzysta z żadnej formy pomocy społecznej. Również stan zdrowia – aczkolwiek nienajlepszy – nie czyni skarżącej niezdolną do pracy. Okoliczność, iż osiągane dochody są niewystarczające na wynajęcie lokalu mieszkalnego, a tym bardziej na jego zakup, nie upoważniają do uznania zaistniałej sytuacji za wyjątkową. W podobnym położeniu są również dziesiątki rodzin w naszym kraju, co świadczy o powszechności, a nie wyjątkowości takiego zjawiska. Podkreślenia wymaga, że instytucja przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 powołanej ustawy, nie jest zamiennikiem przyznania lokalu socjalnego dla osób związanych z resortem Obrony Narodowej, niemających zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, bowiem potrzeby w tym zakresie, jak słusznie zauważył organ II instancji, realizują organy samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 10 października 2008 r., I OSK 1519/07). Gdyby intencją ustawodawcy było zapewnienie takiej pomocy, wyraziłby to expressis verbis w treści ustawy. Nadrzędnym, ustawowym celem WAM jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełnią oni służbę wojskową, zaś wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innym podmiotom, stanowi odstępstwo od tej reguły i może być realizowane tylko w sytuacji wyjątkowej. Za wyjątkowością sytuacji skarżącej nie przemawia także długoletnie zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu i emocjonalny z nim związek. Dotyczy to również kłopotów osobistych skarżącej jako samotnej matki oraz problemów emocjonalnych dojrzewającego syna, gdyż, choć z pewnością utrudniają one skarżącej życie i stanowią przedmiot jej troski, to jednak nie można ich rozpatrywać w kategoriach wyjątkowości, albowiem tego typu sytuacje życiowe występują dość często. Wbrew twierdzeniom skargi, wyjątkowość położenia skarżącej nie wynika z faktu, że jest ona w ciąży, czy też aktualnie, że ma małe dziecko. Zważyć należy, że jest to okoliczność, która nie była znana organowi w dacie wydawania decyzji. Nie może ona przesądzić o konieczności wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu, może natomiast być decydująca w ewentualnej sprawie o opróżnienie lokalu. Reasumując Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie organ w sposób prawidłowy dokonał niezbędnych ustaleń i nie przekroczył granic uznania administracyjnego przy ich ocenie. Zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, a załatwiając sprawę, miały na uwadze, że rozstrzygając w oparciu o uznanie administracyjne, można załatwić sprawę zgodnie z żądaniem strony, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu, wynikających z przyznanych uprawnień i środków. W rozpoznawanej sprawie przeważył interes społeczny wiążący się z ustawowym obowiązkiem WAM zaspakajania potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Jednocześnie Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie znalazł podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania co do zgodności art. 29 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym do 1 lipca 2010 r. Nie powziął bowiem żadnych wątpliwości co do niekonstytucyjności tego przepisu, a pełnomocnik skarżącej nie przedstawił przekonywującego uzasadnienia swojego wniosku. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.