II SA/Wa 319/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. A. na akt Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby uchyla zaskarżony akt M. A. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w cenie biletu miesięcznego środkiem komunikacji publicznej BUS. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego aktu, uznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, tj. na trasie [...] gmina [...], w cenie biletu miesięcznego środkiem komunikacji publicznej BUS oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie art. 93 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145) i inne poprzez błędną ich interpretację. Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2025 r. zwrócił się z wnioskiem do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania [...] gmina [...] do miejsca pełnienia służby w [...] środkami komunikacji publicznej BUS. Do złożonego wniosku dołączył oświadczenie w celu określenia wymogów zawartych w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, określające sposób, trasę i czas dojazdu, a także informację w sprawie cen biletów na danej trasie u danych przewoźników realizujących połączenie (połączenie jest realizowane za pośrednictwem dwóch przewoźników: [...] - na trasie [...] gm. [...] tj. z miejsca zamieszkania do miejscowości przesiadania tj. [...], a następnie [...] - z miejscowości przesiadania [...] do miejsca pełnienia służby tj. [...]). Ponadto do złożonego wniosku skarżący dołączył uzasadnienie, w którym poinformował organ o wykazaniu droższego środka publicznego transportu tj. (BUS), wskazując, iż jest to jedyny środek transportu zbiorowego, którego przystanki zlokalizowane są najbliżej miejsca zamieszkania oraz miejsca pełnienia służby, co wypełnia przesłanki definicji miejscowości pobliskiej wynikającej z ustawy o Policji i jest to dla skarżącego najbardziej dogodny środek transportu. Nadto skarżący odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2024r sygn. akt II SA/Wa 260/24 wydanego w analogicznej jak obecna skardze złożonej przez skarżącego w 2024 r. Ponadto skarżący wskazał na zapis treści decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr[...] w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu policjantom dojeżdżającym do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej (dalej, jako: decyzja nr [...]), tj. § 2 pkt 18 gdzie zawarto zapis wskazujący między innymi na możliwość wykazania droższego środka transportu przy jednoczesnym dołączeniu uzasadnienia. Dalej skarżący podniósł, że wskazane przez skarżącego połączenie środkiem transportu zbiorowego BUS jest jedynym, które realizuje ustawowe przesłanki art. 88 ust. 4 ustawy o Policji ponieważ najbliższy przystanek do miejsca zamieszkania skarżącego znajduje się w odległości 50 m i odjeżdża z niego jedynie [...] - do miejscowości przesiadania tj. [...], natomiast najbliższym przystankiem do miejsca pełnienia służby w [...] jest przystanek, na którym zatrzymuje się jedynie [...] - realizujący połączenie z miejscowości przesiadania tj. [...]. Dogodność wynikająca między innymi z odległości tych przystanków pozwala zatem na znaczne skrócenie czasu dotarcia zarówno do miejsca pełnienia służby jak i powrotnie do miejsca zamieszkania. W dniu [...] stycznia 2025 r. pismem [...] (doręczonym w dniu 31 stycznia 2025 r.) organ odmówił skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby droższymi środkami transportu typu BUS opierając się na decyzji nr [...]. Zdaniem skarżącego, organ pominął ustawową przesłankę odległości najbliższego przystanku, a jedynie oparł się na technicznym sposobie naliczania zwrotu w przypadku nie przedłożenia biletu miesięcznego, a także przytoczył § 2 decyzji nr [...] wskazując, że zwrot powinien być naliczany według cen najtańszego środka transportu. W dalszej części pisma wskazano, że na trasie [...] realizowany jest transport kolejowy firmy PKP, który jest tańszym przewoźnikiem niż firma [...] zatem w przypadku nie udokumentowania poniesionych kosztów (nie przedłożenia biletu miesięcznego) możliwe jest jedynie naliczanie zwrotu najtańszym środkiem transportu. Jak wskazano podstawą do przyjęcia takiej argumentacji są zastosowania postanowień decyzji nr [...], a nie tylko regulacje powszechnie obowiązujące. Zdaniem skarżącego, uzyskana odpowiedź organu opiera się jedynie na wysokości kosztów dojazdów, przy jednoczesnym pominięciu ustawowej przesłanki jaką jest odległość przystanku od miejsca zamieszkania. Ustawa o Policji jest aktem prawnym nadrzędnym ogólnie stosowanym natomiast wskazana w odpowiedzi decyzja nr [...] jest prawem miejscowym i musi być zgodna z przepisami zawartymi w akcie prawnym wyższej rangi tj. ustawy o Policji. W § 1 decyzji nr [...] przywołano treść artykułu 88 ust. 4 ustawy o Policji, natomiast w dalszej części określa jedynie techniczne regulacje dot. naliczania zwrotu kosztów dojazdu. Zarówno w ustawie o Policji jak i w decyzji nr [...] nie wskazano na obligatoryjność przedstawiania biletów potwierdzających poniesione koszty, a jedynie wskazano na taką możliwość w celu określenia technicznego rozliczenia poniesionych kosztów. We wskazanej decyzji umożliwiono także rozliczanie kosztów zwrotu dojazdów bez konieczności okazywania biletu miesięcznego (wówczas wysokość zwrotu wynika z iloczynu ceny biletu jednostkowego i ilości pełnionych służb przy czym iloczyn ten nie może przekroczyć wysokości ceny biletu miesięcznego), zatem uzależnianie wyrażenia zgody na droższy środek transportu realizujący transport publiczny z miejscowości pobliskiej z najbliższego przystanku od okazania biletu miesięcznego stanowi kolejne naruszenie przepisów prawa, gdyż wskazane w § 2 możliwości stanowią jedynie techniczny sposób naliczania zwrotu. Ponadto przedkładanie wysokości ceny biletów przewoźników ponad ustawowe przesłanki wynikające z treści art. 88 ust. 4 ustawy o Policji także stanowi naruszenie ogólnie stosowanych przepisów prawa. Skarżący wskazał, że ważną kwestią dotyczącą opisanej sprawy jest fakt, iż w 2024 r. po złożonym wniosku o zwrot kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby droższym środkiem publicznego transportu zbiorowego tj. BUS, opierając się na analogicznych jak w opisanej sprawie przesłankach, organ także odmówił takiego zwrotu opierając swoją decyzję na treści decyzji nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 260/24 uchylił zaskarżony akt. Sąd, odnosząc się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 584/23 podniósł, że w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu. Skarżący poinformował, że odległość od aktualnego miejsca zamieszkania tj. [...] gm. [...] do przystanku, z którego realizowane jest połączenie typu BUS wynosi 50 m natomiast odległość od miejsca zamieszkania do dworca PKP w [...] wynosi 2900 m. Najbliższy przystanek w miejscu pełnienia służby znajduje się w [...] przy ul. [...] (gdzie zatrzymuje się [...]) i jest oddalony od Komendy Powiatowej Policji w [...] o odległość 400 m natomiast dworzec PKP w [...] jest oddalony od Komendy Powiatowej Policji w [...] o 2000 m. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W celu ujednolicenia stosowania art. 93 wyżej wymienionej ustawy Komendant Wojewódzki Policji wydał decyzję nr [...]. Zgodnie z § 2 pkt 3 decyzji nr [...] w przypadku nie przedłożenia biletu potwierdzającego wysokość poniesionego kosztu, policjantowi przysługuje zwrot kosztów w wysokości wynikającej z iloczynu ceny biletu obowiązującej na przejazd wymienionymi środkami publicznego transportu zbiorowego przewidzianej dla odległości drogowej między miejscowością zamieszkania, a miejscem pełnienia służby i liczby dni pełnienia służby z zastrzeżeniem pkt 5 cytowanej decyzji. W § 2 pkt 5 decyzji nr [...] jest mowa, że zwrot kosztów dojazdu nie może przekroczyć kosztów (ceny biletu miesięcznego) wskazanego środka transportu. W związku z brakiem biletów potwierdzających wysokość poniesionych przez skarżącego kosztów, zwrot przysługującego świadczenia może zostać rozliczony według cen obowiązujących u przewoźnika świadczącego najtańsze usługi na trasie [...] (miejsce zamieszkania) - [...] (miejsce pełnienia służby). Ponadto analizując uzasadnienie skarżącego, organ zwrócił uwagę, że zarówno w ustawie o Policji jak i w wyżej wymienionej decyzji nie zostały zawarte przesłanki dotyczące uwzględnienia dogodności przejazdu. Jedynie w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji określono definicję miejscowości pobliskiej. Jest to miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W sytuacji skarżącego na trasie [...] — [...] poza przewoźnikiem [...], który jest najdroższym przewoźnikiem, usługę przewozu osób świadczy firma PKP. W związku z powyższym skarżący został poinformowany, że zwrot kosztów dojazdu może zostać rozliczony według cen obowiązujących u przewoźnika świadczącego najtańsze usługi na trasie [...]-[...], zgodnie z zastosowaniem postanowień decyzji nr [...], a nie tylko regulacjami powszechnie obowiązującymi. Natomiast z dniem przedłożenia do rozliczenia biletów potwierdzających faktycznie poniesione koszty, zwrot kosztów przejazdu będzie naliczany według udokumentowanych wydatków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wypada przypomnieć, że wypłata funkcjonariuszowi określonej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa zwrotu tych kosztów przybiera postać aktu z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), który jest zaskarżalny do sądu administracyjnego. Za akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. uważa się akty i czynności, w tym materialno-techniczne podejmowane przez organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność ma "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nie rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnego podmiotu, a więc kreować indywidualnej normy prawnej. Są to zatem akty lub czynności wykonania (realizacji) prawa, podejmowane wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Zwrot tych kosztów nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów (art. 93 ust. 2 ustawy). Stosownie zaś do art. 88 ust. 4 powołanej ustawy, miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 584/23, wydanym również w sprawie skarżącego, że "analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu. "Najdogodniejsze połączenie" niekoniecznie musi stanowić połączenie najkrótsze, czy najtańsze. O "dogodności" decydować mogą również inne, subiektywne czynniki. Nielogiczne byłoby przyjęcie poglądu, zgodnie którym ocena co do tego, jaki dojazd do miejsca pełnienia służby jest dogodniejszy dla policjanta pozostawiona zostałaby organowi. Zawsze bowiem o tym, które połączenie jest dla policjanta w danym przypadku "dogodniejsze", decyduje on sam, a nie organ zobowiązany do zwrotu kosztów dojazdu. To uprawniony do zwrotu kosztów dojazdu decyduje o wyborze środka transportu (pociąg, czy autobus ) z punktu widzenia, które połączenie jest dla niego korzystniejsze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 315/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).". W sprawie niniejszej nie jest sporne, że skarżący mieszka w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby w rozumieniu powołanego przepisu oraz, że nie przedłożył do rozliczenia biletów potwierdzających faktycznie poniesione koszty. Organ uznał w tej sytuacji, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem, ponieważ połączenie to nie jest najtańszym połączeniem na tej trasie. Na poparcie przedstawionego stanowiska organ odwołał się do § 2 pkt 3 decyzji nr [...], zgodnie z którym, przez zwrot kosztów dojazdu należy rozumieć zwrot kosztów dojazdu najtańszym środkiem publicznego transportu zbiorowego (lub BUS) na podstawie, w przypadku nieprzedłożenia biletu, w o którym mowa w pkt 1-2, zwrot kosztów przysługuje w wysokości wynikającej z iloczynu ceny biletu środka transportu zbiorowego lub ceny biletu BUS przewidzianej dla odległości drogowej między miejscowością zamieszkania, a miejscem pełnienia służby i liczny dni pełnienia służby z zastrzeżeniem § 5. Ceny będą ustalane nie rzadziej niż raz na pół roku. W ocenie Sądu, stanowisko organu nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o Policji, która stanowi (w odróżnieniu od powołanej decyzji) podstawę prawną o zwrocie funkcjonariuszowi kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1193/18). Powoływana przez organ decyzja nr [...] nie jest bowiem aktem normatywnym, który może być podstawą do rozstrzygania w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Podstawą taką mogą być jedynie powołane wyżej przepisy ustawy o Policji. Z kolei z przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o Policji nie wynika, że zwrot kosztów dojazdu przysługuje za najtańszy środek transportu. Nie było zatem podstaw do odmowy skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu do służby we wskazanej przez niego wysokości. Zdaniem Sądu skarżący właściwie umotywował wybór połączenia wskazując, że najdogodniejszym dla niego – chociażby ze względu na umiejscowienie przystanków - jest przejazd komunikacją realizowaną przez przewoźników [...] oraz [...]. Z powyższych względów należało wyeliminować zaskarżony akt z obrotu prawnego. W myśl art. 146 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku.