II SA/Wa 328/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Ewa Marcinkowska, Protokolant Asystent sędziego Bożena Dąbkowska-Mastalerek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwolnienia lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B., działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej: kpa, art. 41 ust. 1 pkt 3 i ust. 6, art. 42 oraz art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398), decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] zobowiązał G. W. oraz E. W. do zwolnienia lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...] w terminie 30 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. E. W., reprezentowana przez pełnomocnika – adw. A. K., wniosła odwołanie od ww. decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania; uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w B. z dnia [...] października 1997 r. nr [...] i zawarcie z E. W. umowy najmu lokalu mieszkalnego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że lokal mieszkalny położony w B. przy ul. [...] został przydzielony [...] G. W., jako kwatera zastępcza, na podstawie skierowania nr [...] z dnia [...] października 1997 r., wydanego przez Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w B. Przy ustalaniu powierzchni mieszkaniowej lokalu uwzględniono G. W., E. W. - ówczesną żonę żołnierza i syna – S. W. Wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. orzeczono rozwód związku małżeńskiego G. W. i E. W. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w O. na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2008 r. przyznał [...] G. W. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w G. na czas pełnienia obowiązków służbowych w Jednostce Wojskowej Nr [...] w G. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. wezwał G. W. i E. W. do opuszczenia zajmowanego lokalu przy ul. [...] w B., w związku z otrzymaniem decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w G. G. W. pismem z dnia [...] października 2009 r. poinformował, że w 1999 r. wyprowadził się z ww. lokalu i że pozostaje w nim jego była żona E. W. wraz z synem S., która nie chce się z niego wyprowadzić. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. zawiadomił G. W. i E. W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia lokalu mieszkalnego w B. przy ul. [...] w trybie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...). W dniu [...] czerwca 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. wydał decyzję nr [...], którą zobowiązał G. W. oraz E. W. do zwolnienia lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...] w terminie 30 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna. Od wymienionej decyzji E. W., reprezentowana przez pełnomocnika, odwołała się. Prezes WAM po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania podniósł, iż podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 41 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 42 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. Organ II instancji wyjaśnił, iż w dniu 01 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143) – zwanej dalej znowelizowaną, która przepisem art. 1 pkt 37 zmieniła dotychczasowy przepis art. 41 ustawy o zakwaterowaniu (...), a przepisem art. 1 pkt 39 uchyliła dotychczasowy przepis art. 42 ww. ustawy. Zgodnie jednak z art. 18 ust. 1 tej noweli, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzemieniu dotychczasowym. Prezes WAM wskazał, że skoro niniejsza sprawa została wszczęta przed 01 lipca 2010 r., podlega rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w tym art. 41 i 42 w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) w brzmieniu do 30 czerwca 2010 r., żołnierz służby stałej i osoby z nim wspólnie zamieszkujące są obowiązane przekazać do dyspozycji Agencji lokal mieszkalny, jeżeli żołnierz otrzymał decyzję o prawie zamieszkiwania w kolejnym lokalu mieszkalnym lub skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 24 ust. 6. Zdaniem Prezesa WAM w omawianej sprawie zaszły takie przesłanki – G. W. otrzymał decyzję o prawie zamieszkiwania w kolejnym lokalu mieszkalnym i bezspornie po stronie G. W. i innych osób zamieszkujących w lokalu wcześniej przyznanym żołnierzowi zawodowemu leży obowiązek zwolnienia przedmiotowego lokalu. Fakt, iż w rzeczywistości w lokalu mieszkalnym w B. przy ul. [...] pozostawała jedynie była żona żołnierza, nie stanowi podstawy do pominięcia w zobowiązaniu do zwolnienia tego lokalu G. W., bowiem dopóki lokal zamieszkiwany jest przez E. W., Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie może nim swobodnie dysponować. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdził, że prawo E. W. do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym wynikało z pozostawania w związku małżeńskim z G. W., który dysponował tytułem prawnym do lokalu z racji pełnienia zawodowej służby wojskowej. Odnośnie zarzutu zamieszkiwania w lokalu małoletniego syna, który nie podlega przymusowemu wykwaterowaniu, organ stwierdził, że zaskarżona decyzja nie nakłada na niego obowiązku zwolnienia lokalu, a w uzasadnieniu decyzji I instancji organ poinformował, że w sprawie nakazania opróżnienia lokalu przez małoletniego S. W. i orzeczenia o jego uprawnieniu do lokalu socjalnego wystąpi do sądu powszechnego. Prezes WAM wyjaśnił również, że zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom strony, nie nakłada obowiązku zapłaty odszkodowania w wysokości 200% należnych opłat. Organ odwoławczy wyjaśnił zaś, iż zasadny jest zarzut o doręczeniu zaskarżonej decyzji bezpośrednio stronie, a nie jej pełnomocnikowi, niemniej jednak uznał, że skoro strona nie poniosła z tego tytułu żadnej szkody, bowiem odwołanie od decyzji zostało przez pełnomocnika złożone w terminie, to nie może to stanowić podstawy do uchylenia ww. decyzji. Pismem z dnia 20 września 2010 r. E. W., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania; uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w B. nr [...] z dnia [...] października 1997 r. i zawarcie z E. W. umowy najmu lokalu mieszkalnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła niezastosowanie w stosunku do ww. przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu celnego, w ocenie skarżącej, Prezes WAM w ogóle w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do ww. zarzutu; naruszenie przepisu art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przez błędną jego wykładnię i uznanie, że osoby zamieszkujące wspólnie z żołnierzem mają obowiązek przekazać lokal, mimo iż nie uzyskały one razem z żołnierzem prawa do zamieszkiwania w innym – nowym lokalu; niezgodność z art. 2 Konstytucji RP, przepisów art. 41 i 45 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (w wersji sprzed nowelizacji ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. Dz. U. Nr 28, poz. 143). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwolnienia lokalu mieszkalnego, wyrokiem z dnia 18 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 140/11 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że, jak wynika z akt sprawy (karta nr 47) pismem z dnia [...] listopada 2009 r., E. W. udzieliła adwokatowi A. K. pełnomocnictwa. Z kolei pismem z dnia [...] listopada 2009 r. adwokat A. K. wystosował, w imieniu E. W., pismo do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. Organ pierwszej instancji prowadził korespondencję z pełnomocnikiem, nie miał więc wątpliwości co do istnienia i zakresu jego umocowania. Decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nie została jednak doręczona pełnomocnikowi skarżącej, a samej skarżącej. Rozpatrując odwołanie skarżącej od tej decyzji organ drugiej instancji zauważył fakt, że nie została ona doręczona pełnomocnikowi, jednak nie wyciągnął z tego odpowiednich wniosków. Sąd podał, że zgodnie z art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego strona może działać przez pełnomocnika. Decyzja wchodzi w życie z chwilą jej doręczenia – art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego. Fakt niedoręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi skarżącej oznacza, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, nie doszło do jej skutecznego wydania wobec faktu niedoręczenia jej pełnomocnikowi. Zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Rozpatrując odwołanie organ administracji publicznej powinien zbadać, czy wydana decyzja została skutecznie doręczona i wobec tego czy zaistniała w obrocie prawnym. W przeciwnym wypadku organ prowadzi postępowanie odwoławcze wobec aktu, który nie stanowi decyzji, a odwołanie służy tylko od aktu, który jest decyzją administracyjną. Taka decyzja organu drugiej instancji rażąco narusza prawo – art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od przedmiotowego orzeczenia, uznając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji naruszył przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1171/11, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu wyroku Sąd Odwoławczy podniósł, iż jak podał Sąd I instancji w aktach sprawy (k. 47) znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez E. W. w dniu [...] listopada 2009 r. adwokatowi A. K. Jednakże, NSA zauważył, że w dokumencie tym nie został określony zakres umocowania do działania tego adwokata w imieniu skarżącej. Wprawdzie istotnie organ prowadził korespondencję z tym pełnomocnikiem strony, bez uprzedniego wyjaśnienia zakresu jego umocowania, jednakże adwokat A. K. stosowne pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2010 r. upoważniające go do wniesienia w imieniu mocodawczyni odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. złożył wraz ze sporządzonym przez siebie odwołaniem. Odwołanie to wniesione zostało w terminie wskazanym w art. 129 § 2 kpa, liczonym od doręczenia decyzji stronie. Niezależnie więc od tego, że z akt sprawy nie wynika, iż od dnia [...] listopada 2005 r. adwokat A. K. był umocowany do reprezentowania w sprawie skarżącej E. W., to nawet gdyby tak było w istocie, to fakt, że decyzja pierwszoinstancyjna nie została doręczona pełnomocnikowi, a samej skarżącej nie mógł być uznany za przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji odwoławczej. Wskazane uchybienie art. 40 § 2 kpa, gdyby miało w sprawie miejsce, nie mogłoby zostać uznane w okolicznościach tej sprawy za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozważanej sytuacji nie wystąpiły dla strony żadne ujemne następstwa, odwołanie – sporządzone przez adwokata – wniesione zostało w terminie, stąd prawidłowo organ II instancji rozpatrując sprawę pominął kwestie związane z doręczeniem zaskarżonej decyzji. NSA wskazał, że, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych, uchybienie art. 40 § 2 kpa i doręczenie decyzji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji, gdy ta strona, przy udziale pełnomocnika i w terminie wniosła odwołanie, aczkolwiek jest naruszeniem art. 40 § 2 kpa, ale nie stanowi ono uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym bardziej więc nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. NSA podkreślił przy tym, że odmienny pogląd prowadzi w tego rodzaju sytuacjach do niekorzystnych skutków dla strony, która nie poniosła żadnych negatywnych następstw uchybienia art. 40 § 2 kpa. NSA nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w przypadku niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego i nie doszło do jej skutecznego wydania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw, by utożsamiać wydanie decyzji z jej doręczeniem, którego skutkiem jest związanie organu decyzją w myśl art. 110 kpa. Natomiast art. 107 § 1 kpa wskazuje elementy składowe decyzji, która zostaje wydana z datą jej podpisania. Doręczenie decyzji nie jest objęte procesem jej wydania. Decyzja, która została doręczona stronie i od której wniesiono skutecznie odwołanie w żadnym razie nie może być uznana za nieistniejącą w obrocie prawnym – jak to uznał Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób prawidłowy skarżone rozstrzygnięcie. Zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zestawiając treść wyżej powołanej normy prawnej z sytuacją faktyczną, z jaką organ zetknął się na poziomie postępowania odwoławczego pojawia się konkluzja, iż organ drugiej instancji winien przede wszystkim odnieść się do zarzutów i argumentów strony sformułowanych w odwołaniu. Na tym etapie postępowania administracyjnego nie wystarczy bowiem samo przedstawienie przez organ motywów, jakimi kierował się wydając decyzję. Koniecznym jest również wykazanie swych racji przez pryzmat zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu. Inaczej rzecz ujmując, na organie spoczywa ciężar zbicia argumentacji odwołania. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż okolicznością niesporną jest, że strona w odwołaniu zarzuciła organowi niezasadne zastosowanie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zamiast przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Poza sporem pozostaje również okoliczność, iż organ w skarżonej decyzji nie wypowiedział się co do trafności powyższego poglądu strony. Powyższe zaniechanie organu świadczy, w ocenie tutejszego Sądu, o tym, iż uzasadnienie skarżonej decyzji jest niepełne i nie spełnia kryteriów przewidzianych w przepisie art. 107 § 3 kpa. To zaś sprawia, iż strona została pozbawiona możliwości polemiki w zakresie pominiętego zarzutu odwołania na etapie wnoszenia skargi, zaś Sąd administracyjny został pozbawiony możliwości weryfikacji poglądu organu i jego stanowiska odnośnie zarzutów odwołania. W związku z powyższym, uznając, że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby w uzasadnieniu decyzji odnieść się do wszystkich zarzutów i argumentów strony, zawartych w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.