II SA/Wa 33/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K.G. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) w związku z art. 24e ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego K. G. z dniem [...] września 2010 r. Powodem wygaśnięcia mandatu było naruszenie, określonego w art. 24e ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zakazu prowadzenia działalności mogącej podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie ze złożonym ślubowaniem, polegające na złożeniu oferty firmie X. S.A. na podwykonawstwo w realizacji inwestycji [...], w imieniu Y. Spółki z o.o. z siedzibą w W. ul. [...], której członkiem zarządu jest K. G., jak również na dostarczaniu materiałów budowlanych oraz wykonywaniu robót budowlanych na podstawie umów zawieranych przez ww. Spółkę z Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w [...], którego dyrektorem była żona K. G. Organ stwierdził ponadto, iż o tym, że wskazana działalność podważa zaufanie do wykonywania mandatu radnego przez K. G. świadczą liczne reakcje wyborców, które znalazły swój wyraz m.in. w publikacjach prasowych. Powyższa uchwała, po uprzednim złożeniu bezskutecznego wezwania z dnia [...] października 2010 r. do jej uchylenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stała się przedmiotem skargi K. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 24e ustawy o samorządzie gminnym i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wykonywanie przez Y. Sp. z o.o. z siedzibą w W. prac remontowych na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] było podstawą faktyczną uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego K. G., co przyznaje zresztą sama Rada Miasta [...]. Nieważność tej uchwały została następnie stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez Miasto [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 1294/10 oddalił skargę. W ocenie skarżącego, ponowne podejmowanie uchwały w tym samym przedmiocie, wobec tej samej osoby i na tej samej podstawie faktycznej jest niedopuszczalne. Bez znaczenia przy tym pozostaje zmiana podstawy prawnej podjęcia uchwały, bowiem zarówno Wojewoda [...], jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badały uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] pod kątem legalności nie tylko w zakresie podstaw prawnych wskazanych w tej uchwale. Ponowne podjęcie uchwały w tym samym zakresie, lecz z innym uzasadnieniem prawnym, stoi zatem, zdaniem skarżącego, w sprzeczności z istotą zarówno nadzoru wojewody nad aktami samorządu gminy, jak i kontroli sądowej rozstrzygnięć nadzorczych wojewody. K. G. wskazał, iż w niniejszej sprawie rozważenia wymaga wyłącznie fakt, czy złożenie oferty Firmie X. S.A. na podwykonawstwo w realizacji inwestycji [...], w imieniu Y. Spółki z o.o. z siedzibą w W. ul. [...], której jest on członkiem zarządu, stanowi naruszenie art. 24e ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis stanowi, że radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie z art. 23a ust. 1 tej ustawy. Złożenie oferty współpracy przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, której członkiem zarządu jest radny, innej spółce kapitałowej z całą pewnością nie jest – zdaniem skarżącego – "zajęciem" w rozumieniu powołanego przepisu, ani tym bardziej "zajęciem" mogącym podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu przez radnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użyła w zaskarżonej uchwale. Wskazała ponadto, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zapadły w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1294/10, nie ma wpływu na zaskarżoną uchwałę, bowiem została ona podjęta na innej podstawie prawnej, aniżeli uchwała z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej podjęcia. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Wprowadzone do ustaw samorządowych zakazy dotyczące funkcjonariuszy publicznych mają przede wszystkim służyć eliminowaniu z życia publicznego sytuacji i zjawisk o charakterze korupcyjnym i nieetycznym. Mają więc zapobiegać przypadkom wykorzystywania funkcji publicznych do osiągania prywatnych celów, które podważałyby zaufanie opinii publicznej nie tylko bezpośrednio do osób pełniących funkcje publiczne, ale w ogóle do organów władzy publicznej. Zawarty w art. 24e ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zakaz, stanowiący prawną podstawę zaskarżonej uchwały, jest jednym ze wspomnianych rozwiązań. Zgodnie z jego brzmieniem, radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie z art. 23a ust. 1. Ponieważ cytowany przepis odwołuje się do treści art. 23a ust. 1 tej ustawy, konieczne jest przywołanie także jego brzmienia. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radni składają ślubowanie: "Wierny Konstytucji i prawu Rzeczypospolitej Polskiej, ślubuję uroczyście obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro mojej gminy i jej mieszkańców". Jakkolwiek ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza legalnej definicji "dodatkowych zajęć", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o każdy przejaw aktywności zarobkowej lub niezarobkowej radnego, która podważa zaufanie wyborców do wykonywanego przezeń mandatu w świetle zobowiązań wynikających z roty ślubowania. Według omawianego przepisu, ma to być zajęcie dodatkowe wobec pełnionej funkcji radnego i bez znaczenia prawnego pozostaje to, czy radny tę aktywność rozpoczął w trakcie sprawowania mandatu, czy też ją kontynuuje. Oczywiście, by zakwalifikować dodatkowe zajęcie do takiej działalności, która łamie ustawowy zakaz wynikający z art. 24e ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi to być taka aktywność radnego, która nie licuje z godnością, rzetelnością, uczciwością czy też dobrem gminy i jej mieszkańców, a więc tymi zasadami, o których mowa w rocie ślubowania. Nie każde dodatkowe zajęcie bowiem jest tą działalnością, która łamie ustawowy zakaz. Dla stwierdzenia naruszenia tego zakazu istotne jest, by w ramach zajęcia dodatkowego radny podejmował taką aktywność, która kontestuje jego postawę jako osoby pełniącej funkcję publiczną, podważając przez to zaufanie wyborców. Jeśli zatem dodatkowe zajęcie radnego nie czyni zadość rocie ślubowania pod względem godności, rzetelności, uczciwości czy też dobra gminy i jej mieszkańców, może tym samym podważać zaufanie wyborców do wykonywania mandatu, a w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w oparciu o art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), wszak przepis ten wprowadza taką sankcję wobec radnych, którzy naruszają ustawowe zakazy łączenia mandatu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W sprawie niniejszej skarżący jest – jak podaje – członkiem zarządu i współwłaścicielem Y. Spółki z o.o. z siedzibą w [...], która to Spółka w ramach prowadzonej działalności gospodarczej – najogólniej rzecz ujmując – zawierała transakcje handlowe z podmiotami gminnymi (w tym z Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w [...]), co zresztą sporne nie jest. K. G. twierdzi jednak, że działalność, którą wykonuje w Spółce, nie jest "dodatkowym zajęciem", w rozumieniu art. 24e ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż Y. to samodzielny przedsiębiorca, a wobec tego jego aktywność w Spółce nie może być kwalifikowana w kategoriach działalności, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Należy zgodzić się ze skarżącym, że Spółka Y. jest odrębnym podmiotem gospodarczym, niemniej, jak każdy podmiot prawa handlowego, również i Spółka Y. swój byt w obrocie gospodarczym zawdzięcza działającym w niej organom (zarząd, rada nadzorcza, zgromadzenie wspólników), które to organy współtworzą konkretne osoby fizyczne, w tym przypadku także skarżący. Zatem aktywność skarżącego w Spółce, wobec sprawowanego mandatu radnego, jest wspomnianym "dodatkowym zajęciem", w rozumieniu art. 24e ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, i nie może być wątpliwości, że jest to także działalność, o której stanowi art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Skoro więc współzarządzany przez skarżącego podmiot gospodarczy nawiązywał transakcje handlowe z podmiotami gminnymi, a sam skarżący sprawował w tym czasie mandat radnego, uzasadnionym staje się pytanie, czy gdyby K. G. nie był radnym, to czy współzarządzana przez niego Spółka, której jest także współwłaścicielem, również byłaby kontrahentem gminnych podmiotów? Używając obiektywnych kryteriów oceny, z pewnością nie można udzielić jednoznacznej, pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, ale właśnie ów brak jednoznacznej odpowiedzi sprawia, że w zaistniałych okolicznościach osoba radnego jawi się w dwuznacznej sytuacji, co kontestuje jej postawę – w świetle roty ślubowania – jako osoby pełniącej funkcję publiczną, podważając przez to zaufanie wyborców. W tym stanie rzeczy, podjętą przez Radę Miasta [...] uchwałę, stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego K. G., należy uznać za prawidłową. Oceny tej nie zmienia to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 1294/10 oddalił skargę Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], mocą którego stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego K. G., wszak rzeczona uchwała została podjęta w oparciu o inną podstawę prawną, uznaną przez Wojewodę i Sąd za błędną w zaistniałym stanie faktycznym (błąd w subsumpcji). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.