II SA/Wa 335/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Maria Werpachowska Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 kpa i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) utrzymała w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., którą odmówiono R. L. stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Komendanta Powiatowego w [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie dotyczy uprawnień R. L. – emeryta Policyjnego od dnia [...] czerwca 1989 r., do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wymienione wyżej świadczenie finansowe zostało przyznane zainteresowanemu decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Przedmiotowe świadczenie R. L. pobierał do 2005 r., gdyż z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące rozporządzenie wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), które uchyliły postanowienia § 8 pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Rozpoznając liczne wystąpienia R. L. w przedmiocie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. orzekł o odmowie naliczenia i wypłaty przedmiotowego świadczenia za lata 2006-2011. Pomimo prawidłowego pouczenia strona nie skorzystała z prawa do wniesienia odwołania, a więc decyzja stała się ostateczna. Natomiast rozpatrując wniosek strony o wypłatę równoważnika pieniężnego za 2012 rok Komendant Powiatowy Policji w [...] w dniu [...] stycznia 2012 r. wydał decyzję nr [...], w której orzekł o odmowie wypłaty przedmiotowego świadczenia za 2012 rok. Od orzeczenia KPP w [...] R. L. złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], który decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Pomimo prawidłowego pouczenia zainteresowany nie wniósł skargi na orzeczenie KWP w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w związku z czym stało się ostateczne. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] cofnął z dniem [...] stycznia 2006 r. R. L. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W wyniku wnoszenia przez R. L. kolejnych podań w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w dniu [...] sierpnia 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją nr [...] umorzył postępowanie dotyczące wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2012 na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. zainteresowany zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji KPP w [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 kpa oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] KPP w [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012. Od niniejszej decyzji strona w ustawowym terminie złożyła odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Jednocześnie R. L. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji KPP w [...]. Komendant Główny Policji rozpoznając odwołanie wskazał, iż do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. konieczne jest, aby była dotknięta w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Badając z urzędu, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, organ ich nie stwierdził i orzekł, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Od powyższej decyzji R. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w której nie zgodził się ze stanem faktycznym i prawnym wskazanym w zaskarżonej decyzji. Wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji. Swoje stanowisko podtrzymał w pismach z dnia [...] marca 2014 r., [...] marca 2014 r. i [...] marca 2014 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając, czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami i administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności skargi R. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji uznając, iż brak jest podstaw prawnych wymienionych w art. 156 § 1 kpa do uwzględnienia wniosku skarżącego. Od tej decyzji R. L. złożył w dniu [...] listopada 2013 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] oraz odwołanie. Organ odwoławczy w swej decyzji wskazuje, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznych jest w kpa postępowanie odwoławcze, a ten tryb ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym. Tego stanowiska Sąd nie podziela. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogą być decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 kpa również te postępowania, na które służy zażalenie. Obecnie w literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogą być zarówno decyzje ostateczne, jak i nieostateczne. Początkowo jednak NSA stał na stanowisku, iż w stosunku do decyzji nieostatecznych stwierdzenie nieważności może nastąpić jedynie z urzędu. Obecnie przyjęty jest natomiast pogląd, iż nie można odmówić stronie prawa do wyboru trybu postępowania odwoławczego albo nieważnościowego. Strona powinna jednak wyraźnie i jednoznacznie wskazać na wybór trybu nadzwyczajnego (por. wyrok NSA z 7 stycznia 1992 r., III SA 946/91, Wspólnota 1992, nr 37, wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., II OSK 632/06, publ. https://cbois.nsa.gov.pl, tak też J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 647, R. Kędziora /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 413). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że Komendant Główny Policji nieprawidłowo wybrał tryb odwołania zamiast trybu nieważnościowego. Do sformułowania takiego wniosku uprawnia treść żądania skarżącego zawarta w jego piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. W piśmie tym zatytułowanym jako "wniosek o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego nieostatecznego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (...)" skarżący wskazuje, że rezygnuje z trybu odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji nieostatecznej z dnia [...] listopada 2013 r. na rzecz zastosowania trybu nadzorczego. Wobec tak sformułowanego żądania skarżącego organ nie był uprawniony do rozpatrzenia odwołania. Jeżeli natomiast w związku z wpłynięciem do organu również odwołania z dnia [...] listopada 2013 r. Komendant Główny Policji miał wątpliwości, który z wniosków należy rozpoznać, winien zwrócić się z tym zakresie do skarżącego celem wyjaśnienia tych kwestii, bowiem organ nie może stronie odmówić prawa wyboru trybu postepowania odwoławczego albo nieważnościowego. Osobną kwestią jest merytoryczna zasadność tego wniosku, która jednak w ramach niniejszego postępowania nie była oceniana. Z przedstawionych powyżej powodów Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 P.p.s.a.