II SA/Wa 335/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. D. i R.I. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu – stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały – Wnioskiem z 18 czerwca 2015 r. M.D. i R.I. (dalej jako skarżący) wystąpili do Zarządu Dzielnicy [...] o najem lokalu socjalnego. Uchwałą Nr [...] z [...] września 2015 r. w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem miasta [...], na podstawie § 45 pkt 2, 4 i 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik Nr 17 do Uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 roku w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz.453, z późn. zm.), w zw. z § 6 pkt 8 Uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 roku w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485, z późń. zm.) oraz w zw. z § 12 i § 24 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.), Zarząd Dzielnicy [...] nie wyraził zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu (najem lokalu socjalnego) M.D. i R.l.. W uzasadnieniu uchwały podano, iż skarżący wraz z trójką dzieci zamieszkują w lokalu nr [...] przy [...], który wynajmują od osoby prywatnej na podstawie umowy najmu z 14 lutego 2015 r. Właścicielka lokalu nie wnosi opłat do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] za osoby wynajmujące lokal. Przedmiotowy lokal składa się z dwóch pokoi i kuchni - powierzchnia użytkowa wynosi 37,90 m2, powierzchnia mieszkalna wynosi 26,18 m2 - na jedną osobę zamieszkałą w lokalu przypada 5,23 m2 powierzchni mieszkalnej. Skarżący nie uzyskują dochodów ze stosunku pracy, utrzymują się z prac dorywczych oraz wypłacanych zasiłków i świadczeń - osiągany średni dochód wynosi 387,53 zł na osobę miesięcznie. Wskazano również, że Komisja Mieszkaniowa sprawę zaopiniowała negatywnie. Nadto wyjaśniono, że wniosek został rozpatrzony na podstawie § 12 Uchwały Nr LVI 11/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy z późniejszymi zmianami - skarżący posiadają tytuł do wynajmowanego lokalu. 3 grudnia 2015 r. skarżący złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na to wezwanie Zarząd Dzielnicy [...] uznał, że informacje w nim zawarte nie mogą mieć wpływu na zmianę rozstrzygnięcia zawartego w uchwale, o czym poinformował skarżących pismem z 12 stycznia 2016 r. W skardze na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z [...] września 2015 r., która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - § 12 Uchwały Nr LVIll/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (dalej: Uchwała), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że umowa najmu lokalu socjalnego nie może być zawarta z osobą posiadającą umowę najmu lokalu zawartą na wolnym rynku; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - § 22 ust. 5 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), poprzez: - nieustalenie czy lokal, w którym zamieszkują skarżący na podstawie umowy najmu zabezpiecza ich potrzeby mieszkaniowe w taki sposób, że nie mogą zostać uznani za osoby pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych, o których mowa w § 12 w zw. z § 4 pkt 1 Uchwały, - zaniechanie poddania wnikliwej analizie warunków oraz możliwości zamieszkiwania w lokalu przy [...] ; - wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ograniczającą się do stwierdzenia, że skarżący posiadają umowę najmu lokalu, nie odnosząc się do warunków mieszkaniowych w indywidualnej sprawie; W związku z powyższymi zarzutami wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w część dotyczącej skarżących na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a; Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podnieśli, że przesłanki zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego zostały zawarte w Rozdziale 5 Uchwały. Odwołując się do treści § 12 Uchwały skarżący uznali, że przyjęcie, iż dysponowanie jakimkolwiek tytułem prawnym do lokalu zamyka drogę do skutecznego ubiegania się o lokal socjalny, podważałoby celowość tworzenia tej formy wsparcia, jaką jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. W ocenie skarżących Zarząd Dzielnicy [...] błędnie zinterpretował przepisy Uchwały dotyczące posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do lokalu. Fakt wynajmu lokalu na wolnym rynku nie wyłącza skutecznego ubiegania się o przydział lokalu socjalnego. Warunki zamieszkiwania w lokalu, do którego wnioskodawcy posiadają tytuł prawny, mogą być bowiem na tyle złe, że - tak jak w przypadku skarżących - nie zaspokajają ich potrzeb mieszkaniowych. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący podali, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie wyklucza skutecznego ubiegania się o wynajem lokalu socjalnego, gdyż podstawowe kryterium powinno stanowić zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. W zakresie naruszeń prawa procesowego, skarżący wskazali, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w taki sposób jak wymagają tego obowiązujące przepisy prawa. Nie podjął żadnych czynności dowodowych w celu zbadania sytuacji mieszkaniowej skarżących, nie ustalił, czy lokal, który wynajmują na wolnym rynku zabezpiecza ich potrzeby mieszkaniowe w taki sposób, że nie mogą zostać uznani za osoby pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych. Organ odniósł się wyłącznie do faktu dysponowania przez skarżących umową najmu lokalu mieszkalnego i na tej podstawie odmówił uczynienia zadość wnioskowi. Zdaniem skarżących analiza warunków mieszkaniowych, dokonana chociażby wyłącznie na podstawie wniosku o najem lokalu mieszkalnego, pokazałaby, że warunki lokalowe skarżących są bardzo trudne. Dodatkowo skarżący podali, że sytuacja finansowa nie pozwala im na wynajem lokalu o wyższym standardzie, gdyż ledwo mogą utrzymać ten, w którym zamieszkują. Wyjaśnili, że wynajmują mieszkanie, bo nie mają innego wyjścia - ze wszystkich sił starają się uniknąć bezdomności. Mając powyższe na uwadze, skarżący podnieśli, że dokonując wybiórczej analizy i oceny materiału dowodowego oraz nie podejmując czynności dowodowych w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy organ dopuścił się naruszenia § 22 ust. 5 Uchwały w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co skutkowało podjęciem uchwały o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu ich na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając, że zaskarżona uchwała podjęta została bez naruszenia prawa, zgodnie z obowiązującymi przepisami. 8 lipca 2016 r. do akt sądowych sprawy wpłynęło zgłoszenie organizacji społecznej - Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. - do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Postanowieniem wydanym na rozprawie 13 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: "P.p.s.a.", dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Na rozprawie skarżąca zmodyfikowała wniosek skargi, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Stowarzyszenie [...] podtrzymało zarzuty i wnioski skargi w zmodyfikowanym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., I OSK 997/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 K.p.a. nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. W postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały obowiązuje zarówno zasada prawdy obiektywnej, jak i konieczność wyważenia interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki, co można wyprowadzić wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., I OSK 20125/15, CBOSA). Odmawiając skarżącym zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, organ powołał § 12 oraz § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Stosownie do § 12 ww. uchwały umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Zgodnie z przepisem § 22 ww. uchwały, który wprawdzie nie został przywołany w zaskarżonej uchwale, lecz bez żadnej wątpliwości przyjąć należy, że znajdował zastosowanie w sprawie, wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, należy poddać wnikliwej analizie. Natomiast w myśl § 24 ust. 1 tejże uchwały, który ma charakter kompetencyjny, wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Wynikający z § 22 ww. uchwały nakaz poddania wnikliwej analizie podanych w tym przepisie okoliczności, pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Jest to istotne również i z tego powodu, iż informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w § 22 ust. 2 ww. uchwały, mogą, ale nie muszą, stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Z uwagi na uznaniowy charakter uchwały w przedmiocie kwalifikacji wniosku i możliwość jej sądowej kontroli, uzasadnienie uchwały powinno pozwalać sądowi na poznanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia i sprawdzenie czy organ uwzględnił i rozważył wszystkie okoliczności faktyczne danej sprawy. Kryteria jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego [...] określa przepis § 4 ww. uchwały podjętej na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W świetle powołanego przepisu, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Stosownie do § 12 ww. uchwały, rozstrzygając w zakresie wniosku o najem lokalu socjalnego, należy zbadać wypełnienie przez osobę ubiegającą się o taki najem przesłanek wskazanych w pkt 1 ww. przepisu, jak również trzeba ocenić czy osoba taka znajduje się w niedostatku. Odmowę zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego, bo o tym w istocie rozstrzygała zaskarżona uchwała, Zarząd Dzielnicy [...] uzasadnił wyłącznie faktem wynajmowania przez rodzinę skarżących lokalu mieszkalnego na wolnym rynku, na podstawie umowy najmu lokalu. Pozostałe przesłanki przywołane powyżej nie były przez organ badane. Argumentacja organu zawarta w skarżonej uchwale nie pozwala zatem na uznanie, że jest wynikiem wnikliwej analizy, o której mowa w § 22 uchwały. Organ w żadnym zakresie nie ustalił, a w konsekwencji nie rozważył okoliczności wskazanych powyżej. Tymczasem, żaden przepis uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. automatycznie nie wyłącza z grona osób ubiegających się o najem lokalu socjalnego z zasobu [...], osób legitymujących się umową najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku. Okoliczność ta, na gruncie przepisów ww. uchwały, nie powoduje, że wnioskodawcy nie mogą być umieszczeni na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego, o ile spełniają przesłanki określone w § 4 pkt 1 tej uchwały, a nadto znajdują się w niedostatku. Spełnienia tych wymogów przez wnioskodawców organ nie zbadał. Dokonując wykładni zawartego w § 12 ww. uchwały pojęcia "tytuł prawny do lokalu", zasadnym jest odwołanie się do treści § 6 ust. 1 pkt 1 tej uchwały, który to przepis, stosownie do § 17 uchwały, znajduje zastosowanie do zawierania umów najmu lokali socjalnych. Przepis ten wskazuje jakiego rodzaju tytuł prawny do lokalu wyłącza możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Pokreślenia przy tym wymaga, że treść powyższej regulacji uległa zmianie, po zakwestionowaniu przez WSA w Warszawie w wyroku z 11 października 2012 r., II SA/Wa 1521/12 legalności tego przepisu w poprzednim brzmieniu, zgodnie z którym przyczyną odmowy zawarcia umowy najmu była okoliczność posiadania przez wnioskodawcę, jego małżonka, osobę pozostającą we wspólnym pożyciu lub inna osobę zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania tytułu prawnego do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części z możliwością jego używania lub posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Aktualnie przepis § 6 ust. 1 pkt 1 stanowi zaś, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W świetle powyższego nie można uznać, że każdy tytuł prawny do lokalu wyłącza niejako automatycznie ewentualność zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Zasadnym jest natomiast przyjęcie, że tytuł prawny do lokalu, o którym mowa w § 12 uchwały Rady m. st. Warszawy, to tytuł wskazany w § 6 ust. pkt 1 uchwały. Posiadanie takiego tytułu prawnego do lokalu, jak umowa najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku, nie wyklucza natomiast zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, nie jest bowiem wymienione w tym przepisie. Konkludując Sąd stwierdza, iż zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów materialnych i procesowych zawartych w uchwale Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu skarżących na liście osób oczekujących na najem lokalu, dokonał nieprawidłowej wykładni pojęcia "tytuł prawny do lokalu" oraz nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 22 ust. 2 ww. uchwały. Organ nie ustalił czy skarżący pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych oraz czy znajdują się w niedostatku. Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć Zarząd Dzielnicy prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte w ww. uchwale, to jednak organ władzy publicznej nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i 7 K.p.a. Przepisy te stanowią, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie respektowano. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustali, czy skarżący spełniają przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Stosownie do treści art. 94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 19990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust.1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku nie upłynął rok, nie zachodzi więc przesłanka wyłączenia stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, o której mowa w przywołanym przepisie. Powyższe ustalenia nakazują Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.