II SA/Wa 337/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi K.J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, powoływanej dalej jako k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania z wniosku K. J. o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2024 r. nr [...] odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że będącym przedmiotem wniosku K. J. w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] października 2024 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia o treści przez niego wskazanej. W ocenie organu, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, bowiem instytucja stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., nie ma zastosowania zarówno do postępowania zakończonego wydaniem zaświadczenia, jak i postępowania zakończonego wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. K. J. wniósł na postanowienie z dnia [...] stycznia 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości. W ocenie skarżącego, organ nieprawidłowo przyjął, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia było niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 k.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – a to przez prawo wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki wymienione w art. 61a § 1 k.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Przy czym, rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter ściśle procesowy. W postanowieniu wydanym na podstawie ww. przepisu organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się od organu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2024 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko organu wskazujące, że art. 156 k.p.a. regulujący instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, nie będzie miał zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 656/18 oraz z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 728/19, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Jak wynika z treści art. 1 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia postępowania jurysdykcyjne (pkt 1 i 2) oraz postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń (pkt 4). Unormowania dotyczące wydawania zaświadczeń znajdują się w Dziale VII k.p.a., a unormowania dotyczące postępowania jurysdykcyjnego w Dziale II k.p.a. Do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń odnoszą się niewątpliwie, tak jak i do postępowania jurysdykcyjnego, zasady ogólne określone w Rozdziale 2 Działu I k.p.a. i wynikające z nich standardy postępowania przed organem administracji publicznej, oczywiście w zakresie korespondującym ze specyfiką postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń. W świetle art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące tzw. trybów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 16 § 1 k.p.a., znajdujące się w Dziale II Kodeksu, dotyczą – co wynika expressis verbis z treści tych przepisów - decyzji administracyjnych. Dopuszczalność stosowania trybów nadzwyczajnych wobec innych niż decyzja aktów administracyjnych wymaga wyraźnej podstawy normatywnej. Odnośnie postanowień podstawa taka jest zawarta w art. 126 k.p.a., zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Przepis art. 126 znajduje się w rozdziale 9 Działu II k.p.a., a zatem dotyczy wyłącznie postępowania jurysdykcyjnego i postanowień wydawanych w toku tego właśnie postępowania. Nie ma zatem podstaw do "odpowiedniego stosowania przepisów", o których w nim mowa do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń uregulowanego – jak wspomniano w Dziale VII k.p.a. Odrębność postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest związana ze specyficznym charakterem tego postępowania. Jest to postępowanie uproszczone, w którym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej poprzez skonkretyzowanie i zindywidualizowanie ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego. Stosowanie ogólnych standardów postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie jest konsekwencją stosowania art. 126 k.p.a., lecz zasad ogólnych postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Uwzględnianie tych zasad w sposób pozwalający na odpowiednie odniesienie do postępowania w sprawach wydawania zaświadczenia pewnych uniwersalnych reguł postępowania jurysdykcyjnego, związanych np. z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie oznacza stosowania w postępowaniach w sprawach wydawania zaświadczeń przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II k.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem tego postępowania jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. Odpowiednie stosowanie niektórych przepisów Działu II k.p.a. w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń jako konsekwencji stosowania zasad ogólnych z Działu I k.p.a. (a nie jako konsekwencji normy wynikającej z art. 126 k.p.a.), nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51). Stosownie do treści art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że ww. postanowienia są zaskarżalne zażaleniem ze względu na to, że są one wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego (Komentarz do art. 219 k.p.a. B. Adamiak 2017, wyd. 5 Janusz Borkowski/Barbara Adamiak, System Informacji Prawnej Legalis). Dopuszczalność zaskarżenia tych postanowień wynika z odrębnej normy art. 219 k.p.a., a nie z normy zawartej w art. 141 § 1 k.p.a. dotyczącym postępowania jurysdykcyjnego. Ponadto w postępowaniu uregulowanym w Dziale VII k.p.a. nie wydaje się decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu, w przypadku, gdyby do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 k.p.a. Podstawy takiej nie ma, a zatem wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że prowadzenie przez organ postępowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2024 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, byłoby niedopuszczalne, a zatem prawidłowo organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 tej ustawy.