II SA/Wa 338/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby 1. uchyla zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego S. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "KGSG", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 5 oraz art. 117 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 915 ze zm.; dalej: "ustawa o SG"); § 20 i § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 493; dalej: "rozp. MSWiA z 2006 r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "K[...]OSG", "organ pierwszej instancji") z [...] października 2023 r. nr [...] o odmowie wypłaty [...] Straży Granicznej S. S. (dalej: "skarżący") świadczeń z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby za okres od [...] września 2020 r. do [...] marca 2022 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że skarżący pełnił służbę w [...] Oddziale Straży Granicznej na stanowisku Kierownika [...] Placówki Straży Granicznej w [...] (dalej: "placówka w [...]"). Rozkazem personalnym K[...]OSG z [...] stycznia 2023 r. nr [...] skarżący został zwolniony z zajmowanego stanowiska z dniem [...] lutego 2023 r. (skorzystał z uprawnienia do zaopatrzenia emerytalnego). Wcześniej, w okresie od [...] września 2020 r. do [...] marca 2022 r., skarżący - rozkazem dziennym organu pierwszej instancji z [...] września 2020 r. nr [...] - miał wyznaczone miejsce służby w oparciu o obiekty Drogowego Przejścia Granicznego w [...] (dalej: "obiekty [...] w [...]") z przyczyn modernizacyjnych, a zaistniała sytuacja, jak wskazał organ drugiej instancji, miała charakter przejściowy. Dalej K[...]SG podniósł, iż w czasie pełnienia służby skarżący otrzymywał zwrot kosztów dojazdu za okres od stycznia 2011 r. do września 2020 r. i od marca 2022 r. do lutego 2023 r. Jednocześnie nie wnioskował o zwrot kosztów dojazdu za okres od października 2020 r. do lutego 2022 r. Za ww. okres skarżący otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (w wysokości 14,40 zł dziennie od [...] września 2020 r. do [...] grudnia 2021 r. i w wysokości 15 zł dziennie od [...] stycznia 2022 r. do [...] lutego 2022 r.) ze względu na brak lokalu w miejscowości, w której pełnił służbę lub w miejscowości pobliskiej - w odniesieniu do miejscowości [...], w której wykonywał obowiązki służbowe (posiadany przez skarżącego dom w miejscowości [...] był usytuowany w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejscowości [...]). Wprawdzie skarżący utracił prawo do zwrotu kosztów dojazdu, ale za to zyskał i zrealizował prawo do równoważnika za brak lokalu w miejscowości pobliskiej. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, nie poniósł negatywnych konsekwencji finansowych czasowego wykonywania swoich obowiązków w miejscowości [...]. Wnioskiem z [...] września 2023 r. skarżący (reprezentowany przez adwokata P. S.) wystąpił do K[...]OSG o wypłatę świadczeń z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby od [...] września 2020 r. do [...] marca 2022 r. W motywach tego żądania skarżący wskazał, iż w związku ze zmianą miejsca, w którym wykonywał swoje obowiązki służbowe, utracił prawo do zwrotu kosztów dojazdu, ponieważ zmianie uległa odległość między faktycznym miejscem pełnienia służby a miejscem zamieszkania, które nie było już miejscowością pobliską. Organ pierwszej instancji decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] odmownie załatwił ten wniosek, argumentując, że wyznaczenie nowego miejsca pełnienia służby nie stanowiło delegowania do czasowego miejsca pełnienia służby, gdyż wraz z wyznaczeniem nowego miejsca nie doszło do zmiany podległości służbowej lub zmiany obowiązków służbowych funkcjonariusza, a nadto w tym czasie skarżącemu był wypłacany równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, KGSG podzielił stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy, powołując się na dokumentację zgromadzoną w aktach osobowych skarżącego, zaakcentował, iż w okresie pomiędzy mianowaniem skarżącego na stanowisko służbowe a zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej (dalej: "SG"), nie był on zwalniany z zajmowanego stanowiska służbowego, mianowany na inne stanowisko służbowe, jak również nie został delegowany do pełnienia służby w innej miejscowości lub jednostce organizacyjnej. Nie można więc uznać, że skarżący został delegowany do pełnienia służby w miejscowości [...] w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o SG. Delegowanie funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, w świetle § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 130; dalej: "rozp. MSWiA z 2002 r."), podobnie jak przeniesienie do innej miejscowości, jest sprawą osobową, a w konsekwencji wymaga wydania rozkazu personalnego (§ 5 ust. 1 rozp. MSWiA z 2002 r.). Ponadto delegowanie funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub innej miejscowości, jeśli następuje z urzędu, nie może przekraczać łącznie 6 miesięcy w okresie 2 lat, chyba że funkcjonariusz wyraża zgodę na dłuższe delegowanie w tym okresie. W przeciwnym wypadku delegowanie staje się bezskuteczne. W teczce akt osobowych skarżącego brak jest jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o jego delegowaniu do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub innej miejscowości albo jego zgody na delegowanie przekraczające okres 6 miesięcy. W okresie od [...] września 2020 r. do [...] marca 2022 r. skarżący nie przebywał także w podróży służbowej. W ocenie organu drugiej instancji, skarżący pozostawał funkcjonariuszem placówki w [...], który tymczasowo realizował zadania służbowe w [...], ze względu na modernizację obiektu w [...]. Wyznaczenie miejsca pełnienia służby nastąpiło w oparciu o rozkaz dzienny K[...]OSG, który jest aktem wewnętrznym o charakterze władczym, służącym prawidłowemu zabezpieczeniu realizowanych czynności. Akt ten stanowi pisemne polecenie zachowania określonego w § 5 ust. 2 rozp. MSWiA z 2002 r. Zastosowana przez K[...]OSG forma skierowania funkcjonariusza do pełnienia służby nie wywołuje skutków przewidzianych dla delegowania lub przeniesienia funkcjonariusza do innej miejscowości. Stosownie do treści § 21 rozp. z 2006 r., funkcjonariuszowi delegowanemu do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu przysługują należności, o których mowa w § 3 ust. 1 i § 14, według kryteriów określonych w § 4, § 8 ust. 2 i § 9 ust. 4 pkt 1. Skoro skarżący nie został delegowany z urzędu do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości (wobec niewydania rozkazu personalnego w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o SG), to brak jest przesłanek prawnych do przyznania wnioskowanych przez skarżącego należności z tytułu delegowania służbowego. Powyższa decyzja KGSG z [...] grudnia 2023 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi skarżącego (nadal reprezentowanego przez adwokata P.S.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 117 ust. 2 ustawy o SG poprzez zaakceptowanie błędnego poglądu, jakoby wyznaczenie mu - rozkazem organu pierwszej instancji z [...] września 2020 r. nr [...] - nowego miejsca pełnienia służby w oparciu o obiekty [...] w [...] nie stanowiło delegowania do czasowego pełnienia służby, o którym mowa w ww. przepisie. W konsekwencji doprowadziło to do wydania decyzji odmownej w przedmiocie wypłaty wnioskowanych świadczeń. Formułując ten zarzut, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów SG obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż w istocie delegowano go rozkazem K[...]OSG nr [...], skoro stale pełnił służbę poza placówką w [...]. Nie kwestionuje przy tym faktu, że zgodnie z obowiązującymi przepisami delegowanie do czasowego pełnienia służby winno być dokonane rozkazem personalnym i bez zgody funkcjonariusza nie może trwać dłużej niż 6 miesięcy. Nie wpływa to jednak na faktyczną kwalifikację przeniesienia go do pełnienia służby w innej miejscowości. O tym winien decydować stan faktyczny, w jakim znalazł się na skutek przeniesienia. Okoliczność, czy nastąpiło to w prawidłowej formie (rozkaz personalny) i na przewidziany prawem okres, jest dla tej oceny irrelewantna. Powyższe mogłoby być co najwyżej przedmiotem kontroli legalności dokonanego delegowania. Skarżący domagał się wyłącznie wypłaty stosownego ekwiwalentu pieniężnego, należnego mu w związku z delegowaniem. Istotne, zdaniem skarżącego, są faktyczne warunki pełnienia służby w związku z przeniesieniem, a nie forma zmiany miejsca pełnienia służby. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 760/18 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl), skarżący zwrócił uwagę, iż nie wiadomo czym dla organów orzekających w sprawie była jego zmiana miejsca pełnienia służby, skoro nie uznaje jej za delegowanie do czasowego pełnienia służby ani za przeniesienie służbowe ani też za podróż służbową. Organ pierwszej instancji posługuje się w tym kontekście pojęciem "dyslokacji", ale pojęcie to nie jest znane ustawie o SG. Tymczasem organ administracji publicznej, zmieniając funkcjonariuszowi miejsce pełnienia służby, powinien działać w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i w ramach przewidzianych tym prawem instytucji. Natomiast nie może posługiwać się pojęciami czy procedurami nieznanymi ustawie, zwłaszcza gdy rodzi to po stronie funkcjonariusza określone konsekwencje, w tym finansowe związane z utratą lub brakiem możliwości uzyskania w ten sposób przewidzianych przepisami świadczeń. Skarżący podniósł, iż miejscem pełnienia jego służby była placówka w [...], a miejscem tymczasowego pełnienia służby były obiekty [...] w [...], które podlegają pod odrębną placówkę SG w [...]. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przywołał wyroki tutejszego Sądu z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 711/16 oraz z 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 879/23 - ten ostatni zapadł w analogicznej sprawie. W odpowiedzi na skargę KGSG wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy zawnioskował o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie z [...] kwietnia 2024 r. skarżący przychylił się do tego wniosku, zgłaszając przy tym żądanie zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Natomiast art. 120 p.p.s.a. wskazuje, iż w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organy SG obu instancji błędnie zinterpretowały art. 117 ust. 2 ustawy o SG. Według tego przepisu, w razie przeniesienia do pełnienia służby do innej miejscowości albo delegowania do czasowego pełnienia służby, funkcjonariuszowi przysługują należności z tytułu przeniesienia lub delegowania. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy delegowanie funkcjonariusza SG, które implikuje uprawnienie do należności ujętych w cytowanym wyżej przepisie, musi nastąpić zgodnie z przepisami pragmatyki służbowej (jak twierdzą organy SG), czy też kluczowe znaczenie ma stan faktyczny - wystąpienie zmiany co do warunków pełnienia służby, opisanej w art. 40 ust. 1 ustawy o SG (jak podnosi skarżący). W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o SG funkcjonariusz może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej SG lub innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Jak stanowi art. 40 ust. 3 ustawy o SG, delegowanie, jeżeli następuje z urzędu nie może przekraczać łącznie 6 miesięcy w okresie 2 lat, chyba że funkcjonariusz wyraża zgodę na dłuższe delegowanie w tym okresie. Zdaniem Sądu, trzeba zgodzić się ze skarżącym, że jeżeli nastąpi faktyczna zmiana miejsca pełnienia służby, tj. miejscowości systematycznego realizowania obowiązków służbowych, względem tej podanej w akcie mianowania, to - o ile nie jest to działanie samowolne - musi być kwalifikowane jako przeniesienie albo delegowanie. Zwłaszcza, iż następstwem takiej zmiany jest powstanie po stronie funkcjonariusza SG określonych uprawnień do świadczeń. Odmienna koncepcja - oparta na założeniu, że funkcjonariusz może stale pełnić obowiązki poza miejscem wskazanym w akcie mianowania, zaś uzyskanie świadczeń jest warunkowane zachowaniem odpowiedniej formy delegowania (wydanie rozkazu personalnego) - jest nie do zaakceptowania. Nie zapewnia bowiem gwarancji ochrony przyznanych ustawowo funkcjonariuszom danej służby mundurowej uprawnień. Innymi słowy, powstanie uprawnienia do świadczeń nie może być uzależnione od okoliczności zachowania przez organ rygorów delegowania, wynikających z przepisów aktu niższego rzędu - tu: § 5 ust. 2 w związku z § 6 ust. 3 i ust. 4 rozp. MSWiA z 2002 r. (wydanie odpowiedniego rozkazu personalnego) czy uzyskania zgody funkcjonariusza na delegowanie dłuższe niż 6 miesięcy przewidzianej w art. 40 ust. 3 ustawy o SG. Stanowisko takie jest zasadne także z tego względu, iż - jak słusznie wskazano w cytowanym w zaskarżonej decyzji wyroku NSA z 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2620/13 - rozstrzygnięcia organów SG dotyczące powinności pełnienia obowiązków, inne niż rozkaz personalny, nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. W takiej sytuacji, w razie niezachowania właściwej formy delegowania, funkcjonariusz nie byłby nawet uprawniony do jego kwestionowania. Równocześnie byłby zobligowany, wobec podległości służbowej, pełnić długotrwale obowiązki np. w miejscowości innej niż wskazana w akcie mianowania. Taki sposób rozumienia przepisów nie gwarantowałby ochrony ustawowych praw funkcjonariuszy, w tym prawa do sądu. Trafnie dostrzeżono w skardze, że analogiczne stanowisko zaprezentowano już w orzecznictwie NSA (m.in. w wyroku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 760/18), gdzie odnotowano, iż dla powstania uprawnień związanych z wykonywaniem obowiązków w określonym miejscu (np. uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego), kluczowe znaczenie ma stan faktyczny, nie zaś samo wydanie rozkazów personalnych w stosownej formie. W realiach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest długotrwałe pełnienie przez skarżącego obowiązków w nowym miejscu, wyznaczonym na mocy rozkazu personalnego K[...]OSG z [...] września 2020 r. nr [...]. Z tytułu realizacji zadań w obiektach [...] w [...] skarżącemu przyznano uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak kwatery w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Jednocześnie pierwotnym miejscem pełnienia służby była placówka w [...] – tam skarżący uprzednio wykonywał swoje zadania. Organy SG obu instancji podkreślają, iż rozkazem personalnym z [...] września 2020 r. tymczasowo wyznaczono skarżącemu nowe miejsce pełnienia służby ze względu na modernizację placówki w [...], a "sytuacja ta miała charakter przejściowy". Skoro zatem w sprawie nie wydano rozkazu personalnego w przedmiocie przeniesienia skarżącego do pełnienia służby w innej miejscowości - przedwczesne byłoby przyjęcie, że określony stan faktyczny - gdy zdarzenie miało charakter czasowy - nie stanowi delegowania w rozumieniu art. 117 ust. 2 ustawy o SG. Dla ustalenia stanu faktycznego nie może być wystarczająca konstatacja organów, iż nie zwracano się do skarżącego o wyrażenie zgody w trybie art. 40 ust. 3 ustawy o SG. Ewentualne uchybienie tej powinności przez właściwy organ nie może samodzielnie determinować kwalifikacji przy ustalaniu przyczyn zmiany miejsca pełnienia obowiązków przez skarżącego w następstwie wydania rozkazu personalnego z [...] września 2020 r. nr [...]. Orzekające w sprawie organy nieprawidłowo przyjęły jakoby podstawą powstania uprawnienia do objętych wnioskiem świadczeń jest uprzednie wydanie stosownego rozkazu personalnego, nie zaś wystąpienie określonego stanu faktycznego spełniającego kryteria rzeczywistego delegowania. Skutkowało to nie tylko naruszeniem art. 117 ust. 2 ustawy o SG (co zasadnie podnosi skarżący), ale też naruszeniem przepisów prawa procesowego w kontekście powinności właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy (vide art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), które musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji wobec wymogów art. 107 § 3 w związku z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Powyższych uchybień dopuściły się organy SG obu instancji, a uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w toku postępowania administracyjnego organy nie kwestionowały faktu realizacji przez skarżącego zadań poza miejscem poprzedniego wykonywania obowiązków. Tej oceny nie może zmienić także fakt przydzielenia funkcjonariuszom SG na czas remontu palcówki w [...] dwóch pojazdów służbowych, które miały im ułatwiać dojazd i powrót ze służby pomiędzy miejscowościami [...] i [...]. W tym kontekście K[...]OSG akcentował, iż skarżący mógł stawić się do służby w [...], a następnie dojechać pojazdem służbowym do [...], a potem zakończyć służbę w [...], uprzednio wracając ww. pojazdem z [...] do [...]. To, że skarżący stawiłby się w [...], aby bezpośrednio po tym udać się pojazdem służbowym do [...] bądź formalnie wróciłby do [...] po całodziennym wykonywaniu zadań służbowych w [...] nie ma żadnego wpływu na okoliczność rzeczywistego realizowania obowiązków służbowych w innej miejscowości, aniżeli ta wskazana jako stałe miejsce pełnienia służby, czyli [...]. Natomiast poza granicami przedmiotowej sprawy pozostaje kwestia zasadności przyznania skarżącemu w odrębnym postępowaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu w miejscu pełnienia służby. Ponownie rozpatrując sprawę, K[...]OSG uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).