II SA/Wa 3383/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS", "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania K. P. (dalej: "strona", "skarżąca", "wnioskodawczyni") zaświadczenia o żądanej treści. Rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. strona złożyła w Izbie Administracji Skarbowej w [...] wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez minimum 5 lat przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w tym służby w Służbie Celno-Skarbowej, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 723, ze zm. ; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"). Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] Dyrektor IAS, powołując w podstawie prawnej art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawczynię treści. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia organ I instancji stwierdził, że po dokonaniu analizy zgromadzonej w aktach osobowych dokumentacji, ze szczególnym uwzględnieniem dokumentów wskazanych we wniosku, tj. decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...]: nr [...] z [...].09.2005 r., nr [...] z [...].01.2009 r., nr [...] z [...].05.2007 r., decyzji nr [...] Szefa Służby Celnej z [...].08.2002 r., a także polecenia nr [...] Dyrektora Izby Celnej w [...], uznał, że informacje w nich zawarte nie pozwalają na stwierdzenie, aby do obowiązków wnioskodawczyni należało rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń przez okres co najmniej 5 lat. Dyrektor IAS stwierdził, że na podstawie zgromadzonej w aktach osobowych dokumentacji, nie istnieje możliwość wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawczynię treści. Ponadto, zaznaczył, że z poczynionych ustaleń wynika, iż strona legitymuje się wykonywaniem tzw. zadań policyjnych przez okres 2 miesięcy i 24 dni. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. strona wniosła zażalenie na ww. postanowienie, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a. poprzez: - niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych dla wydania zaświadczenia w sytuacji, gdyby organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozważył całościowo zgromadzony materiał dowodowy powinien dość do przekonania, iż w toku postępowania należało wydać zaświadczenie o żądanej treści; - błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie strona nie wykonywała zadań policyjnych przez okres co najmniej 5 lat, w sytuacji, gdy organ nie poczynił prawidłowych ustaleń w sprawie, a tym samym naruszył jej interes; - uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych i zebranych materiałów dowodowych w trakcie rozpoznawania istoty sprawy przez organ; - niezastosowanie się do przyjętych wewnętrznie reguł określnych w dokumencie "Dobre praktyki" w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości brać udziału w postępowaniu wyjaśniającym, w szczególności składać wyjaśniania co do treści zgormadzonych w sprawie dokumentów; - nieprawidłową interpretację przepisów odnoszących się do tzw. zadań policyjnych polegającą na tym, że organ odmawiając wydania zaświadczenia wziął pod uwagę jedynie miejsce wykonywania służby przez funkcjonariusza (komórki finansowo- księgowe), a nie wykonywane zadania, co stoi w jawnej sprzeczności z tymi przepisami (przepisy mówią o wymaganym stażu służby 5 lat przy wykonywaniu zadań, a nie stażu w określonych komórkach); - nieprawidłową interpretację przepisów dotyczących rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania, zwalczania przestępstw i wykroczeń oraz przestępstw i wykroczeń skarbowych polegającą na tym, że organ uznał, iż ujawnienia przestępstw/wykroczeń dokonane przez stronę w ramach jej obowiązków służbowych w czasie pełnienia służby stałej, należy zaliczyć jako wykonanie tzw. obowiązku obywatelskiego w trybie art. 304 k.p.k., o których powinien zawiadomić organy ścigania, a nie jako wykonywane w ramach ustawowych zadań Służby Celnej; - dyskryminację, brak transparentności i niejednolite traktowanie byłych funkcjonariuszy celnych, poprzez rozstrzyganie wniosków o wydanie zaświadczenia w odmienny sposób w tym samym stanie faktycznym, poprzez przyjęcie, że funkcjonariusz z Wydziału [...] nie mógł realizować zadań policyjnych. W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Szef KAS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powołał art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wskazał, że strona domaga się wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez co najmniej 5 lat zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej lub w Służbie Celno-Skarbowej. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgormadzonej dokumentacji nie dało podstaw do potwierdzenia żądania strony, co znalazło wyraz w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji. Dalej organ II instancji podniósł, że nabycie "wysługi emerytalnej", czyli 5-letniego okresu służby przy realizacji tzw. zadań policyjnych, o którym mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, uzasadnione jest szczególnymi warunkami pełnienia służby przez funkcjonariusza. Potwierdzeniem tego jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13, uznał podobieństwo pewnych zadań Służby Celnej do zadań policyjnych. Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do zadań Policji określonych w art. 1 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o Policji, stwierdził, iż "Funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji". Trybunał wskazał jednocześnie, że "(...) podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia życia i zdrowia". W ocenie Szefa KAS nie oznacza to jednak, że wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy celnych były zadaniami o charakterze policyjnym, nie istnieje w związku z tym obowiązek objęcia systemem zaopatrzenia emerytalnego każdego funkcjonariusza. Wykonywanie zadań o charakterze policyjnym, a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacja wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej, jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych. Organ II instancji zauważył, że w ramach struktur organizacyjnych Służby Celnej wyodrębnione były różne komórki organizacyjne o zróżnicowanych zadaniach. To zróżnicowanie i odmienny charakter zadań, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego, prowadzi do wniosku, iż tylko określonej grupie funkcjonariuszy można przypisać faktyczną realizację zadań ściśle związaną z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem oraz zwalczaniem przestępczości. Następnie organ II instancji wskazał, że strona pełniła służbę w: - Urzędzie Celnym w [...] w Dziale [...] (od [...] września 1999 r. do [...] kwietnia 2002 r.) na stanowisku [...]; - w Izbie Celnej w [...] w Wydziale [...] (od [...] maja 2002 r. do [...] lutego 2017 r.) na stanowisku [...] Wydziału, [...],[...] Służby Celnej; - w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w [...] (od [...] marca 2017 r. do [...] maja 2017 r.). Zdaniem organu II instancji, Dyrektor IAS prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz wywiódł adekwatne wnioski uznając, że tylko zadania realizowane przez wnioskodawczynię od [...] marca 2017 r. do [...] maja 2017 r. w Służbie Celno-Skarbowej, tj. łącznie 2 miesiące i 24 dni są zadaniami, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Dalej wskazał, że Dyrektor IAS prawidłowo uznał, że zadania realizowane przez stronę w okresie od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] lutego 2017 r. (w ramach komórki finansowo-księgowej), nie obejmowały swymi ramami m.in. rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania lub zwalczania przestępstw i wykroczeń. Odnosząc się do powołanych przez stronę decyzji/poleceń, z których miałby wynikać fakt realizacji zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust.2 pkt 4 i 5 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, organ II instancji zgodził się ze skarżącą w kwestii tego, że zadania i obowiązki funkcjonariuszy celnych określone były nie tylko w kartach zakresu obowiązków. Podkreślił, że zadania były (i nadal są) określone przepisami prawa, krajowego, jak i wspólnotowego/unijnego. Zakres czynności każdego funkcjonariusza, niezależnie od przypisanych w karcie obowiązków, mógł być szerszy i wynikać z dokumentów wewnętrznych, regulaminów organizacyjnych, decyzji oraz poleceń służbowych wydawanych przez przełożonych. Jak zauważył, poszczególne obowiązki funkcjonariusza celnego należy rozpatrywać przy uwzględnieniu zakresu jego indywidualnych uprawnień i obowiązków służbowych. Takim dokumentem, doprecyzowującym zadania, obowiązki i uprawnienia konkretnego funkcjonariusza, jest indywidualnie ustalony zakres obowiązków i uprawnień, jak również inne dokumenty podmiotowo wyróżniające funkcjonariusza. Oznacza to, że dopiero wnikliwa analiza indywidualnie określonych zadań z uwzględnieniem (a więc wzięciem pod uwagę, zastosowaniem się do) innych materiałów źródłowych, w szczególności przepisów o charakterze ogólnym powinna dać podstawę do wydania adekwatnego rozstrzygnięcia. W ocenie organu II instancji, Dyrektor IAS taką analizę przeprowadził i wyprowadził właściwe wnioski. Dalej Szef KAS uznał, że materiały zebrane w przedmiotowej sprawie, stanowią wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Podkreślił, że organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Organ nie ma natomiast obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej. Podniósł także, że organ wydający zaświadczenie zobowiązany jest do interpretacji przepisów art. 217-219 k.p.a. w sposób ścisły. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Konkludując organ II instancji wskazał, że Dyrektor IAS, wydając zaskarżone postanowienie, przeprowadził konieczne postępowanie wyjaśniające, niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Brak w dostępnej dokumentacji zapisów o treści i brzmieniu wskazujących jednoznacznie na realizację przez skarżącą zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w okresie co najmniej 5 lat, w ocenie Szefa KAS, stanowi podstawę zasadności odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz zarzutów zawartych w zażaleniu wykazała, że brak jest dokumentacji, z której wynikałoby, że skarżąca realizowała przez wskazany okres tzw. zadania policyjne. Pismem z [...] września 2021 r. strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa KAS z [...] sierpnia 2021 r., wnosząc o jego uchylenie. Autor skargi zarzucił: - rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych dla wydania zaświadczenia w sytuacji, gdyby Dyrektor IAS oraz Szef KAS w sposób wyczerpujący zebrali i rozważyli całościowo zgormadzony materiał dowodowy powinni dojść do przekonania, że w toku postępowania należało wydać stronie zaświadczenie żądanej przez nie treści; - błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie strona nie wykonywała zadań policyjnych przez okres co najmniej 5 lat, w sytuacji, gdy organ nie poczynił prawidłowych ustaleń w sprawie, a tym samym naruszył słuszny interes strony; - naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych i zebranych materiałów dowodowych w trakcie rozpoznawania istoty sprawy przez Dyrektora IAS; - naruszenie zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 kpa, tj. rażące naruszenie przepisów postępowania - art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego nieuzupełnienie w sposób nie budzący wątpliwości, że strona wykonywała czynności polegające na rozpoznawaniu, wykrywaniu, zapobieganiu i zwalczaniu przestępstw i wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony dóbr kultury oraz ochrony własności intelektualnej, a także przestępstw i wykroczeń związanych z wprowadzaniem na polski obszar celny oraz wyprowadzaniem z polskiego obszaru celnego towarów objętych ograniczeniami lub zakazami, w szczególności takich jak: odpady szkodliwe, substancje chemiczne, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe oraz broń, amunicja, materiały wybuchowe i technologie objęte kontrolą międzynarodową; - naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, tj. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do przyjętych wewnętrznie reguł określnych w dokumencie "Dobre praktyki" w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości brać udziału w postępowaniu wyjaśniającym, w szczególności składać wyjaśniania, co do treści zgromadzonych w sprawie dokumentów. W motywach skargi skarżąca zakwestionowała stanowisko organów orzekających podnosząc, że nie wskazały one jak interpretują zadania wymienione w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, a przede wszystkim jakie zadania mieszczą się pod pojęciem rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw. Zdaniem skarżącej, charakter postępowania w sprawach o wydawanie zaświadczeń, szczególnie jeżeli chodzi o zaświadczenia potwierdzające pełnienie służby przez minimum 5 lat przy wykonywaniu "zadań policyjnych", wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co wynika z regulacji wewnętrznych Krajowej Administracji Skarbowej. Zauważyła, że w rozdziale III pkt 9 dokumentu "Dobre praktyki" znajduje się zapis, że wnioskodawca powinien zostać poinformowany w trybie roboczym o dokonanych ustaleniach przez Zespół, a w przypadku, gdy zgromadzone materiały wskazują na możliwość stwierdzenia braku uprawnień mieć możliwość przedstawienia dodatkowych informacji i dokumentów, które mogą stanowić potwierdzenie realizacji ww. zadań. Tymczasem strona nie została poinformowana w jakikolwiek sposób o poczynionych ustaleniach oraz nie miała możliwości przedstawiania dodatkowych dokumentów potwierdzających realizację tzw. policyjnych zadań. Ponadto w przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził zlecenia wyrażonego w rozdziale I pkt 3 dokumentu "Dobre praktyki", zgodnie z którym, w przypadku wątpliwości spełnienia warunku posiadania stażu służby, co najmniej 5 lat, zleca się sporządzanie przez Zespół protokołu dokumentającego zakres przeanalizowanych dokumentów. W ocenie skarżącej, jeśli organ odwoławczy zastosowałby się do obowiązujących przepisów postępowania powinien był ustalić, że strona wykonywała zadania których potwierdzenie chce uzyskać poprzez wydanie stosownego zaświadczenia przez okres co najmniej 5 lat. Tym samym zgromadzony prawidłowo materiał dowodowy powinien przekonać organ, że ma on obowiązek wydania zgodnie z dyspozycją art. 218 § 1 k.p.a. zaświadczenia potwierdzającego fakty istotne z punktu widzenia strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W świetle powyższych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie Szefa KAS z dnia [...] sierpnia 2021 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. wydane w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści - nie naruszają przepisów prawa. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy, że zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (v. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego - nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy orzekające odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego staż służby co najmniej 5 lat przy wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz w Służbie Celno-Skarbowej (art. 12 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy), wykazały w sposób wyczerpujący, że przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji organu, nie potwierdziła istnienia dowodów (dokumentów), że skarżąca posiada ww. staż służby we wskazanym wymiarze. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej lub w Służbie Więziennej, z wyjątkiem funkcjonariusza, który ma ustalone prawo do emerytury określonej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obliczonej z uwzględnieniem okresów służby i okresów z nią równorzędnych. W przypadku funkcjonariuszy Służby Celnej lub funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej dodatkowo wymagane jest posiadanie stażu służby co najmniej 5 lat: (1) przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej lub (2) służby w Służbie Celno-Skarbowej (ust. 2). Funkcjonariusz Służby Celnej lub funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej, który w dniu zwolnienia ze służby, przekształcenia albo wygaśnięcia stosunku służbowego osiągnął staż służby 15 lat, w tym co najmniej 5 lat, o których mowa w ust. 2, nabywa prawo do emerytury w dniu osiągnięcia tego wieku, niezależnie od przyczyny zwolnienia ze służby, wygaśnięcia czy przekształcenia stosunku służbowego (ust. 3). Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1d ww. ustawy jako równorzędne ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej i w Służbie Więziennej traktuje się okresy zatrudnienia funkcjonariuszy od dnia 15 września 1999 r. do dnia przekształcenia stosunku pracy w stosunek służby w przypadku, gdy osoba, która wykonywała zadania przypisane dla Służby Celnej, otrzymała akt mianowania skutkujący tym przekształceniem. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, do zadań Służby Celnej należy realizacja polityki celnej państwa w części dotyczącej przywozu i wywozu towarów, a w szczególności: rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, przestępstw i wykroczeń związanych z przywozem i wywozem towarów oraz ściganie ich sprawców, w zakresie określonym innymi ustawami (pkt 4); rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony dóbr kultury oraz ochrony własności intelektualnej, a także przestępstw i wykroczeń związanych z wprowadzaniem na polski obszar celny oraz wyprowadzaniem z polskiego obszaru celnego towarów objętych ograniczeniami lub zakazami, w szczególności takich jak: odpady szkodliwe, substancje chemiczne, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe oraz broń, amunicja, materiały wybuchowe i technologie objęte kontrolą międzynarodową (pkt 5). W myśl do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, do zadań Służby Celnej należy realizacja polityki celnej w części dotyczącej przywozu i wywozu towarów oraz wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności: rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących wprowadzania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyprowadzania z jej terytorium towarów objętych ograniczeniami lub zakazami obrotu ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny lub bezpieczeństwo międzynarodowe, w szczególności takich jak odpady, substancje chemiczne i ich mieszaniny, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe, broń, amunicja, materiały wybuchowe, prekursory materiałów wybuchowych podlegające ograniczeniom oraz towary i technologie o znaczeniu strategicznym (pkt 4); rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych oraz ściganie ich sprawców, w zakresie określonym w ustawie z dnia 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.) (pkt 5); rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń przeciwko: a) zdrowiu, określonych w art. 55, 57, 61 i 66 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2016 r. poz. 224 i 437), b) dobrom kultury, określonych w art. 109 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) i w art. 53 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1506), c) prawom własności intelektualnej, określonych w art. 116 - 118 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 666 ze zm.) i w art. 305 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1410 ze zm.), d) przyrodzie, określonych w art. 128 i art. 131 pkt 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.), e) środowisku, określonych w art. 183 § 2, 4, 5 i 6, w przypadku czynów, o których mowa w art. 183 § 2, 4 i 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r. poz. 1137) oraz przeciwko wymiarowi sprawiedliwości, określonych w art. 244 Kodeksu karnego, w zakresie niestosowania się do zakazu wstępu do ośrodków gier i uczestnictwa w grach hazardowych, f) ograniczeniom obrotu towarami i technologiami o znaczeniu strategicznym, określonym w art. 33 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 194 ze zm.) (pkt 6) - oraz ściganie ich sprawców, jeżeli zostały ujawnione przez Służbę Celną. Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził, i zaakceptował to stanowisko organ II instancji, że skarżąca wykonywała zadania policyjne w rozumieniu art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przez okres 2 miesięcy i 24 dni, tj. od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] maja 2017 r. – pełniąc służbę w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Organy nie znalazły jednak podstaw do uznania, że skarżąca realizowała ww. zadania przez okres co najmniej 5 lat. Potwierdziła to analiza akt osobowych, a także pozostałych danych i dokumentów znajdujących się w dyspozycji organu oraz powołanych przez skarżącą. W treści postanowienia organu I instancji dokonano szczegółowej analizy akt osobowych skarżącej, kładąc szczególną uwagę na zakresy uprawnień i obowiązków oraz opisy stanowisk służbowych. Ponadto wskazano szczegółowo jakie dokumenty zostały poddane ww. analizie. Odniesiono się również do wniosków i dokumentów wskazanych przez skarżącą powołując m.in. szereg decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...], tj. nr [...] z [...].05.2012r., nr [...] z [...].09.2015r., nr [...] z [...].01.2009r., nr [...] z [...].05.2007r., nr [...] z [...].01.2008r. zmienioną decyzję nr [...] z [...].11.2012r. oraz poleceń ww. organu nr [...] z [...].03.2008r., [...] z [...].08.2010r., [...] z [...].04.2012r., [...] z [...].02.2014r. Wyjaśniono, odnosząc się do każdej z wymienionych decyzji, z jakich powodów nie uznano, że wnioskodawczyni realizowała zadania o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Stanowisko przestawione przez organ I instancji podzielił organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu trafnie akcentując, że zadania, realizowane przez stronę, w okresie pełnienia służby w Służbie Celnej, nie mieszczą się w obszarze rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania oraz zwalczania przestępczości. Należy podzielić stanowisko organów, że nie wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celnej są zadaniami o charakterze policyjnym i nie zawsze w związku z tym istnieje obowiązek objęcia ich ww. systemem zaopatrzenia emerytalnego. Oceny co do realizacji przez danego funkcjonariusza zadań policyjnych należy dokonywać się w oparciu o indywidualnie ustalone zakresy zadań i obowiązków oraz indywidualne (skierowane do określonych funkcjonariuszy) upoważnienia lub polecenia. A zatem w sytuacji, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja nie potwierdziła, że skarżąca realizowała zadania policyjne określone w ww. przepisach w niezbędnym wymiarze 5 lat, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W zgromadzonej dokumentacji brak jest bowiem zapisów odnośnie wykonywania przez skarżącą ww. zadań. Jednocześnie należy zauważyć, że skarżąca domaga się dokonania swego rodzaju interpretacji realizowanych przez nią zadań w kierunku poświadczenia, że pełniła służbę przy wykonywaniu zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Tymczasem należy podnieść, że organ w trybie postępowania o wydanie zaświadczenia nie dokonuje interpretacji, nie prowadzi szeroko zakrojonego postępowania co do charakteru realizowanych przez funkcjonariusza zadań, nie rozstrzyga kwestii spornych, może jedynie potwierdzić istniejące fakty i okoliczności, które wynikają z dokumentów odzwierciedlających przebieg służby. W świetle powyższego organy orzekające zasadnie odmówiły wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści. Należy podnieść, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt 39/13 (publ. OTK-A 2015/3/27) stwierdził, że funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji oraz, że to podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia zdrowia i życia. Z tej racji Trybunał uznał, że sytuacja prawna funkcjonariuszy Służby Celnej, wykonujących zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy o Służbie Celnej, jest podobna do sytuacji prawnej funkcjonariuszy Policji. Tym samym przyjął, że nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia odmienne potraktowanie tej grupy funkcjonariuszy Służby Celnej względem funkcjonariuszy Policji w zakresie prawa do zaopatrzenia emerytalnego. W świetle powołanego wyroku Trybunału, to wykonywanie zadań o ściśle policyjnym charakterze, a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacji wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w ramach struktur organizacyjnych Służby Celnej wyodrębnione były różne komórki organizacyjne, którym przypisane były zróżnicowane zadania. Niektóre z nich bezpośrednio realizowały zadania w zakresie rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania oraz zwalczania przestępstw, inne zaś w sposób pośredni przyczyniały się do realizacji tych zadań. Jako nieuzasadnione należy zatem ocenić zarzuty skargi. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie, nie można zgodzić się ze skarżącą, że organy dopuściły się naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Jak już wyżej wskazano, postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. prowadzone jest w znacznie węższym zakresie, niż ma to miejsce w postępowaniu ogólnym, tj. prowadzonym z zastosowaniem reguł określonych w art. 75 i nast. k.p.a. Ponadto art. 218 § 2 k.p.a. mówi o "koniecznym" postępowaniu wyjaśniającym, które ma się odnosić jedynie do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy innych danych. Organ przeprowadził postępowanie w rozumieniu art. 218 § 2 k.p.a., jednak wyniki tego postępowania nie dały podstaw do wydania zaświadczenia zgodnego z żądaniem skarżącej. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie Szefa KAS nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organ przeanalizował posiadaną dokumentację dotyczącą służby skarżącej w poszczególnych komórkach organizacyjnych i trafnie przyjął, że posiadane dane nie dają możliwości stwierdzenia w drodze zaświadczenia, że skarżąca realizowała tzw. zadania policyjne przez okres 5 lat. Organ zatem prawidłowo zastosował art. 219 k.p.a. wydając postanowienie odmowne. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.